关于检察机关开展侦查监督、优化经济发展环境情况的调研报告

省人大内务司法委员会

2016年9月

　　为协助省人大常委会听取和审议省人民检察院关于检察机关开展侦查监督、优化经济发展环境情况的报告，省人大内务司法委员会于今年7月发出通知，委托全省市州人大内司委开展专题调研。8月2日，内司委听取了省人民检察院有关情况汇报；8月上旬，内司委组成人员李平、黄泽良、汤立斌、肖红林、谢文辉，省人大代表肖启斌等组成调研组，先后到长沙市及长沙县、岳麓区,衡阳市及衡南县进行调研，听取了当地检察院有关情况汇报，召开了有政法委、人大内司委、法院、公安、监察、司法行政、优化办、工商联、律协等单位负责人及人大代表、律师、企业负责人参加的座谈会，并实地走访。现将调研情况报告如下：

　　一、检察机关开展侦查监督、优化经济发展环境工作情况

　　(一)依法履行审查逮捕职能，严把审查逮捕案件质量

　　全省各级检察机关依法履行监督职能，严把审查逮捕关，较好打击了刑事犯罪活动。2013年以来，长沙市检察机关侦查监督部门共审结各类刑事犯罪案件24889件，36150人，逮捕18267件25758人，不捕6622件10392人，批捕率71.25%。衡阳市检察机关侦查监督部门共审结批准逮捕的刑事犯罪案件10604件14611人，依法批准逮捕8180件11068人，批捕率为75.8%。在工作中，检察机关注重从几个方面着力。一是严格法定逮捕条件。各级检察机关认真贯彻落实“有证据证明有犯罪事实、可能判处徒刑以上刑罚、有逮捕必要”的逮捕条件，注意把握罪与非罪的界限，确保既打击刑事犯罪，又防止冤假错案。长沙县检察院依法审查杨某良涉嫌过失致人死亡批捕一案，发现被害人系因情绪激动、外力影响等因素引发心包填塞死亡，没有证据证明被害人的死与杨某良的行为有直接因果关系，认为逮捕条件不成立而作出了不捕决定。二是坚持逮捕必要性审查。严格遵守法定逮捕必要性标准，坚持“少捕慎捕”，审慎把握社会危害性证明机制，注重保障犯罪嫌疑人权利。株洲市检察院在全省率先出台《关于报请逮捕案件应当提供有关社会危害性证明材料及不捕应当说理的规定》，该规定执行当年公安机关报捕的普通刑事案件同比下降15%，检察机关批捕人数下降21%。三是强化案件质量监控。长沙市检察院建立了案件质量评查通报制度，实行了审查逮捕案件质量监控员制度、重大疑难案件请示汇报制度。衡阳市检察院建立健全了逮捕案件集中评查、网上动态监控、备案审查、错案说明检讨等工作机制。岳阳市检察院不断强化审查逮捕案件质量管理，2013年7月以来，全市捕后判无罪的案件、撤案的案件均实现零增长。

　　(二)开展立案监督、侦查活动监督，促进严格执法

　　一是开展立案监督。各级检察机关逐步消除监督公安机关等行政机关的思想顾虑和畏难情绪，积极主动开展立案监督工作。积极探索立案监督方式方法，多方收集监督线索，做到既监督立案，又监督撤案。2013年来，长沙市检察机关共监督公安机关立案471件，监督公安机关撤案353件，向侦查机关(部门)发出书面纠正违法1168件。衡阳市检察机关共监督公安机关立案289件327人，监督公安机关撤案340件。娄底市检察机关结合人身损害赔偿、盗窃、抢夺案件立案标准的变动，开展了对这些案件的集中清理，监督撤案103人。益阳市检察机关开展了“另案处理”专项检查，监督纠正公安机关违法不当适用“另案处理”57件次。二是开展对侦查活动的监督。检察机关逐步建立健全侦查监督工作机制体系，促进侦查监督工作制度化、规范化。长沙市检察院探索建立“对派出所刑事侦查活动监督机制”，在雨花区、天心区院开展试点工作，并制定了《关于开展公安派出所派驻检察官试点工作实施办法》。常德市石门县检察院2013年以来对派出所查办的重大案件介入比例达到80%以上，共介入引导侦查75次，提出来侦查取证建议89条，有效规范了侦查行为。检察机关还注重突出监督重点，及时依法纠正滥用刑事强制措施、超期羁押、侵犯人权等违法行为；注重监督获取证据程序的合法性，不断转变证据审查模式，凡属于经过刑讯逼供、暴力、威胁等方式非法取得的言词证据坚决予以排除。衡阳市蒸湘区检察院在办理陆某某贩卖毒品案时，发现侦查机关对其进行了指供和诱供，严重违反了取证程序规定，即依法排除有关供述并对侦查机关发出了《纠正违法通知书》。三是提前介入指导侦查工作。检察机关对一些重大、疑难案件，及时提前介入，引导公安机关侦查取证，确保对严重刑事犯罪的打击力度和效果。湘潭市检察院联合市公安局制定了《关于检察机关提前介入侦查引导取证工作办法》，明确了提前介入侦查的原则、适用案件范围、程序等。长沙县检察院在公安机关侦查刘辉等九人涉嫌破坏计算机信息系统罪一案(全国首例大型企业泵车GPS解锁涉罪第一案)时，侦查监督部门提前介入，参加现场勘查、侦查实验、提出取证意见、参加案情分析会，为案件最终起诉和审判打下了坚实基础，该案被评为2015年湖南省侦查监督优秀案件。此外，在开展侦查监督活动中注重加强“两法衔接”工作。省检察院出台了《湖南省行政执法与刑事司法衔接工作实施办法》，衡阳市检察院与有关机关联合下发了《关于加强食品药品行政执法与刑事司法衔接工作有关意见》。各级检察机关均成立了“两法衔接”工作领导小组，由人民政府主要领导担任领导小组组长，并逐步建立“两法衔接”信息共享平台和线索移送程序。怀化市检察机关与相关单位建立了联席会议制度、案件双向咨询制度，完善了案件移送制度，不断加强“两法衔接”工作。衡阳市检察院确定了联络员名单，“两法衔接”工作步入常态化。2013年以来，衡阳市检察机关共建议行政执法机关移送涉嫌犯罪案件62件76人。

　　(三)重视教育培训，加强制度建设，提高侦查监督工作能力

　　一是重视政治业务教育。全省检察机关强化对侦查监督人员的思想政治教育，开展各类专题教育活动，引导广大侦查监督人员树立正确的司法理念，依法规范行使手中的侦查监督权。加强对新《刑事诉讼法》等法律法规专业知识的学习，弄懂学透法律条文，领会条文背后的法治精神，不断增强法律素养。衡阳市检察机关将队伍能力建设作为推动侦查监督工作的原动力，积极探索内涵式发展模式，队伍素质不断提升，在“全省检察机关侦查监督业务标兵暨全省检察机关侦查监督业务能手”比赛中，囊括了三届的冠亚军。二是多措并举提高队伍素质。结合工作实际，开展网络培训、跟班学习、岗位练兵、专题讲座、业务竞赛、典型案例剖析等一系列活动，开展全省侦查监督“十佳检察官”、“优秀检察官示范岗”、“业务能手”等评比活动，激发队伍活力，增强队伍素质。岳阳市检察机关2015年在办案压力巨大的情况下派出了30名业务骨干赴清华大学参加业务培训，使他们的业务水平得到有效提升。三是加强制度、机制建设，规范执法行为。建立健全内外部监督机制，开展规范司法行为专项整治行动，对近年来侦查监督部门所办案件进行全方位的回顾总结。常德市检察院制定了《关于建立职务犯罪案件侦捕诉衔接工作机制的指导意见(试行)》，完善了职务犯罪侦查活动的内部监督程序。长沙检察机关率先在全国提出把查办案件与查找“漏洞”结合起来，把向发案单位提出检察建议与向党委政府提出决策建言结合起来，形成“双查双建”的侦防机制，得到最高检推介。

　　(四)认真开展专项监督工作，促进优化经济发展环境

　　一是高度重视，全面部署专项监督活动。2015年7月,省检察院全面部署开展了“优化经济发展环境专项侦查监督活动”，各级检察机关积极响应，认真组织学习，统一思想认识，成立“专项活动”领导小组，研究制定方案。邵阳市检察院下发了《关于进一步推进全市三个专项监督活动的通知》，长沙市检察院制定了《长沙市检察机关开展“优化经济发展环境专项侦查监督活动”工作方案》，出台了《长沙市检察机关关于充分发挥检察职能服务长沙经济社会发展大局的意见》。活动开展以来，长沙市检察院共监督立案36件66人，监督撤案4件4人，追加逮捕34件47人，移送职务犯罪线索4件9人。衡阳市检察院共受理案件线索142件，监督立案51件80人，监督撤案31件，追加逮捕19件30人，移送职务犯罪线索1件。二是打击破坏市场经济秩序犯罪。2015年来，各级检察机关在服务优化经济发展环境专项监督活动中，加大了对非法阻工、强迫交易、非法集资等破坏企业施工环境、市场经营环境的违法犯罪行为的打击力度。长沙县检察院发现公安机关对张某等人在长沙地铁四号线施工中强揽工程以致聚众斗殴一案未予以立案，依法监督公安机关立案并抓获11名犯罪嫌疑人。衡阳市检察院共批准逮捕破坏市场经济秩序犯罪案件153件210人，批准逮捕涉嫌非法吸收公众存款犯罪21件29人，涉嫌集资诈骗罪10件13人。各级检察机关还加强对公安机关以刑事手段插手经济纠纷案件的监督，加大对行政执法失范和越位的监督，促进行政机关规范执法。长沙市芙蓉区公安分局因余某在合伙承包工程时共同出资不到位，对余某违法立案侦查一年多未结案，以致余某多处控告，长沙市检察院督促芙蓉区检察院对该案进行了法律监督，侦查机关最终撤消了该案。三是依法维护企业的合法权益。检察机关主动深入企业调研，帮助企业排忧解难。长沙市检察院先后走访中联重科、三一重工等重点企业，就企业大量货款不能回收等法律问题提出处理建议。张家界市检察机关召集重点企业、重点项目、重点工程的有关负责人、非公有制经济企业家座谈，走访23家行政执法单位和部门，摸排线索1600多次。衡阳市检察院加强了对非公有制经济的平等保护，探索建立非公有制经济案件办理的“绿色阳光通道”，实行专人专案、轻案快办、重案特办、复杂疑难案件公开办，得到企业好评。

　　二、存在的主要困难和问题

　　(一)侦查监督工作认识还存在偏差

　　一是部分检察机关没有将侦查监督工作与反贪反渎、公诉等检察工作摆在同等重要的位置，在侦查人员配备、办案保障上没有完全到位；有的侦查监督人员对侦查监督的法律监督属性认识不清，还停留在侦查监督就是一个办手续、盖章子的批捕部门上；有的侦查监督人员司法理念存在偏差，不同程度存在重配合轻监督倾向。二是部分侦查机关自觉接受侦查监督的意识还需加强，有的侦查机关对检察机关提出的检察建议或纠正违法行为通知书，或者置之不理，或者敷衍了事，或者拒不改正；有的侦查机关在案件批捕后，收集证据质量不高，补充侦查不到位，影响办案质量。三是有些人对侦查监督工作职责了解不深、认识不清，不少群众认为逮捕即是一种惩罚而对“少捕慎捕”的司法理念难以接受，甚至存在个别人对有些未批捕的案件，通过社会舆论、闹访缠访等方式向检察机关施压的现象。

　　(二)侦查监督工作能力还有待提高

　　一是案多人少矛盾依然突出。近年来，我省审查逮捕案件呈上升趋势，立案监督、侦查活动监督工作量不断加大，但侦查监督部门人员增长不能适应工作量的增长，目前检察机关特别是基层检察院侦查监督力量配备还难以适应工作需要，且人员流动频繁、业务骨干缺乏、偏远地区留不住人才等问题比较突出。二是部分办案人员侦查监督能力还有待提高。一些基层院人均办案上百件，承办人满足于完成任务，无法过多顾及案件瑕疵问题；有的侦查监督人员办案能力不足，发现监督线索能力不够；有的对罪与非罪、此罪与彼罪的把握不准，严格依法审查把关不够，对一些社会高度关注、高度敏感的案件，也简单以公安机关移送的罪名批捕；有的运用法律政策的水平不高，业务敏感性和鉴别力不强，案件处理效果不理想。三是执法不规范的现象还存在。调研反映，有的办案人员接受当事人吃请、财物现象还时有发生；有的违反办案规定，泄漏案情引发严重后果等等；有的工作责任心不强，马虎应付；有的法律文书制作、使用不规范等等，影响侦查监督工作成效。

　　(三)三项监督工作发展还不平衡

　　调查发现，检察机关对审查逮捕工作比较重视，而对立案监督、侦查活动监督工作重视不够，且三项监督工作都存在不足之处。一是有的审查逮捕案件质量还不够高。有的案件在批捕时重点考虑是否符合逮捕条件、有无社会危险性，在证据、罪与非罪把握方面还不足，以致犯罪嫌疑人捕后被判轻刑甚至被相对不诉；有的案件批捕条件不完全成立，但迫于维稳或其他压力批捕了，最后也只能作存疑不诉处理；有的侦查机关在案件批捕后，侦查活动不规范，取证不充分，移送起诉案件质量不高，致使对犯罪嫌疑人的处罚降格。二是立案监督、侦查活动监督力度还需加大。检察机关侦查监督措施缺乏刚性，对违法立案、撤案以及侦查活动中的违法行为没有处罚权和惩罚权,依法只能发出纠正违法通知书或检察建议,在发出相关检察文书后，被监督单位是否答复、答复是否合法，法律没有赋予检察机关进一步的监督措施。有的基层检察院以是否批捕或公诉的标准来衡量是否进行立案监督，以致于立案监督案件很少，一些应当监督的案件也得不到监督。此外，由于不愿监督和不敢监督等原因，对检察机关自侦案件的监督也缺乏力度。三是侦查活动监督线索缺乏。检察机关与侦查机关的案件信息共享还不到位，侦查监督线索来源受限，侦查监督工作主动性发挥不够。目前，基层检察院侦查监督部门主要通过审查公安机关提请批准逮捕的案卷、依法讯问犯罪嫌疑人以及依法询问相关证人、被害人来获取侦查监督线索，很少通过社会舆论、公众媒体、群众控告申诉、侦查机关撤销变更强制措施等方式主动获取侦查监督线索，这在一定程度上制约了工作的开展。

　　(四)侦查监督工作机制还不完善

　　一是侦查监督工作内部协调机制还没有建立。侦查监督部门与公诉部门、职务犯罪侦查部门之间的工作协调机制还不健全，违法侦查行为调查核实、非法证据排除等程序设计还不够完善，造成检察机关侦查监督、公诉、自侦等部门沟通协调不到位，难以形成监督合力。二是相关制度、机制没有完全落实或不完善。中央和省里已下发加强刑事司法与行政执法相衔接的有关文件，但在实践中还没有得到全面执行，对一些行政执法机关查处的符合刑事立案标准而不及时移送的案件，检察机关没有有效的措施加以监督，且后续的立案监督也难以到位。信息共享平台的基础作用没有得到发挥，有的市县已经建成信息共享平台，但由于工作人员培训不到位以致信息录入不及时，有的市县信息共享平台尚未建立，检察机关与侦查机关的案件信息不能互联互通共享，影响了侦查监督工作的开展和成效。

　　(五)服务优化经济发展环境力度还要加大

　　一是服务优化经济发展环境的认识还不到位。省检察院及各级检察机关的领导干部大都高度重视服务优化经济发展环境，但具体到有的办案人员认识还存在误区，认为检察机关的工作任务就是履行检察职能，服务优化经济发展环境是不务正业的还大有人在，以致于缺少服务优化经济发展环境的自觉性。同时，外部对服务优化经济发展环境的认同度还不高，相关部门、相关企业往往是被动接受检察机关的问询，工作积极性不高，支持配合力度不够。二是服务经济发展环境专项活动还有待深入。调研发现，2015年来，各市县检察机关开展的优化经济发展环境专项监督活动主要集中在金融领域和经济管理部门职务犯罪领域，而较少涉及行政机关、国有企事业单位影响经济发展环境的违法犯罪行为，服务优化经济发展环境的领域还有待拓展。同时，有的基层检察院的专项监督活动还处在宣传发动阶段，没有真正落到实处；有的基层院还仅仅通过走访听取了企业的意见和建议，没有采取有效的解决措施。

　　三、几点建议

　　(一)进一步提高对侦查监督工作的认识

　　各级检察机关要充分认识到侦查监督是宪法赋予的法律监督职能，不断增强责任感、使命感和职业尊荣感，从党和国家工作大局、检察工作全局的高度来谋划和推动侦查监督工作。要转变司法理念，纠正重配合轻监督等问题，正确看待司法权、行政权的行使，敢于监督、善于监督。要加大宣传力度，广泛宣传侦查监督工作性质、任务、程序，让人民群众了解侦查监督工作，促进侦查监督职能的充分发挥。公安机关及其他行政执法机关要增强自觉接受侦查监督的意识，加强支持配合，共同营造良好的侦查监督工作氛围。

　　(二)进一步加大侦查监督工作力度

　　各级检察机关要严格依法履行侦查监督职能，进一步加大工作力度，采取更加有力的措施，促进审查逮捕工作、立案监督、侦查活动监督平衡发展。要建立审查逮捕案件和刑事立案监督案件的跟踪监督制度，建立和完善提前介入侦查引导取证机制，加大对已批捕或不捕案件，以及公安机关执行逮捕或不捕案件情况的监督力度，规范检察机关的侦查监督行为，规范侦查机关的办案行为。要加强与纪检、监察和信访等相关部门的联系，注重发挥律师、涉法涉诉信访等多渠道作用，挖掘传统监督方式的潜力，探索新方式新方法，拓展监督渠道。要进一步加强侦查监督程序、侦查程序、诉讼程序中的沟通协调，完善侦捕诉衔接机制、案件情况反馈机制，真正发挥侦查监督部门对检察机关自侦部门、对公安侦查机关的法律监督作用。

　　(三)进一步加大侦查监督保障力度

　　要加强侦查监督队伍建设，牢固树立司法为民、依法监督的理念，不断增强公正司法、依法办案的意识，进一步加强政治思想教育、廉洁警示教育、职业道德教育，加强法律法规知识的学习，加大专项业务、岗位技能培训力度，提升干警的办案能力，提高侦查监督队伍的能力和素质。要配齐配强侦查监督队伍，定点培养业务骨干，打造一支高素质的侦查监督队伍。要不断建立健全内外部监督机制，加强内部监督，自觉接受外部监督，以监督促管理，以监督抓队伍。要进一步加大对侦查监督部门科技投入，配备必须的办案设备设施，支持建立侦查监督信息共享平台，逐步转变传统的走访、阅卷等办案方式，提升办案的科技化水平，提高办案质量与办案效果。

　　(四)进一步加强与行政机关配合

　　检察机关要加强与行政机关的支持协作、配合联动，不断完善刑事司法与行政执法相衔接机制、案件移送机制，推动行政机关移送案件工作纳入市县综合绩效或综治考核指标体系，促进侦查监督与行政执法的相互制约。要支持建立侦查监督信息共享平台，促进信息互联互通共享。要将联席会议制度落到实处，每年定期召开联席会议，畅通检察机关对侦查机关刑事立案、侦查活动、捕后变更强制措施的知情渠道，推动侦查监督工作的开展。

　　(五)进一步深入开展优化经济发展环境专项活动

　　要提高服务优化经济发展环境的认识，提高服务中心工作的大局意识，增强工作的主动性和自觉性。要建立服务优化经济发展环境的长效机制，拓宽侦查监督活动的领域，主动广泛收集侦查监督线索，深入持久开展多种侦查监督专项活动，使检察机关和检察工作真正成为良好经济发展环境的重要组成部分。