关于开展《江华瑶族自治县自治条例》修订工作的考察报告

　　根据县人大常委会年度工作的安排，定于2019年启动《江华瑶族自治县自治条例》修订工作。为切实做好《江华瑶族自治县自治条例》修订工作，2019年12月10日至2020年1月9日间，根据县人大党组研究安排，分三个考察组分赴广东、广西、贵州、重庆及我省怀化市的一些少数民族自治县进行立法考察调研和学习。第一小组于2019年12月10-12日，由县人大常委会主任黄志坚、副主任蒋平带领监察和司法委、教科文卫委、社会建设委人员赴广东省连山壮族瑶族自治县、连南瑶族自治县、乳源瑶族自治县进行《自治条例》修订前的考察调研工作。第二小组于2020年1月5日至8日，由县人大常委会副主任刘江明带队，赴怀化市芷江侗族自治县、新晃侗族自治县、麻阳苗族自治县、铜仁市印江土家族苗族自治县、遵义市道真仡佬族苗族自治县、重庆市彭水苗族土家族自治县、酉阳土家族苗族自治县等7个民族县开展《自治条例》修订工作调研。第三小组于2020年1月5日至9日，由县人大常委会党组成员、副主任廖家益领队，带领部分常委会成员一行六人到广西龙胜各族自治县、三江侗族自治县、巴马瑶族自治县、贵州省荔波县进行考察。考察围绕民族地区自治条例修订工作，重点对制定特殊政策促进县域经济发展、自治县成立纪念日等少数民族节庆日纳入全县法定假日、民族民间传统文化保护立法及实施、实施自治条例单行条例执法检查、人大工作好的做法等方面情况展开。调研组每到一处都认真听取各兄弟民族县关于《自治条例》修订工作的意见和建议，就《自治条例》修订的重点难点、应把握的原则以及注意的问题进行了探讨，重点交流了《自治条例》中关于民族县人才队伍建设方面的条款，并详细询问了人才培养和引进的人事关系、子女就业、住房、工资津贴等有关政策，以及少数民族文化传承保护等方面的工作。现将有关情况报告如下：

　　一、自治条例单行条例的立法特点：

　　(一) 自治条例及相关的单行条例基本同步制定。

　　例如：连南瑶族自治县于1987年2月21日制定《连南瑶族自治县自治条例》，之后制了定《连南瑶族自治县村镇规划建设管理条例》《连南瑶族自治县森林资源保护管理条例》。

　　乳源瑶族自治县于1988年3月27日制定《乳源瑶族自治县自治条例》，之后制定了《乳源瑶族自治县森林资源保护管理条例《乳源瑶族自治县水污染防治条例》《乳源瑶族自治县城镇规划条例》《乳源瑶族自治县旅游管理条例》。 巴马瑶族自治县人大在修订自治县自治条例的同时，先后制订了《盘阳河流域生态环境保护条例》《香猪产业保护条例》《包装饮用水水资源保护及开发管理条例》。

　　(二)自治条例的修订工作及时跟上。

　　各县都非常重视自治条例的修订工作，一般每10年修订一次。连南瑶族自治县于1987年2月21日制定《连南瑶族自治县自治条例》，1998年3月13日第一次修订，2009年3月10日第二次修订；乳源瑶族自治县于1988年3月27日制定《乳源瑶族自治县自治条例》，1999年1月23日第一次修订，2009年3月10日第二次修订；新晃侗族自治县《自治条例》于1986年制定，分别于1998年、2007、2017年进行了3次修订；麻阳苗族自治县《自治条例》于1992年制定，2006年进行了修订，目前正在开展第2次修订工作；酉阳土家族苗族自治县《自治条例》于2009年制定，目前计划开展修订工作；彭水苗族土家族自治县《自治条例》于2010年制定，2019年开始对修订工作开展调研。

　　(三)自治条例的修订注重传承发展民族元素。

　　龙胜、三江、巴马等自治县为保护、继承和弘扬民族民间优秀传统文化，突出民族特色，在各自的自治条例中对民族民间优秀传统文化、遗迹、建筑、习俗的挖掘整理、传承利用做出了明确规定。同时根据地方实际情况，制订专门的单行条例，进一步细化对民族民间传统文化的保护利用。三江县是侗族聚居地，县内民族习俗浓郁，为保护独具特色的民族建筑形式，制订了三江侗族自治县《少数民族特色村寨保护与发展条例》。龙胜各族自治县出台了《民族民间传统文化保护条例》，条例更加细致明确了民间传统文化的内容、资金来源保障、部门责任、传承传统文化措施方法及法律责任等，对具有历史、文学、艺术和社会价值的民族民间优秀传统文化传承开发利用起到了积极作用。

　　(四)自治条例的修订注重设置“升级版”特色条款。

　　这里说的“升级版”特色条款，就是指在原有的特色条款的基础上，聚焦当下热点，有针对性的设置的富于变通的有利于地方高质量发展的地方条款。涉及经济建设、生态保护、人才队伍建设、监督监察、、民族文化、民族津贴等方面。例如：1、经济建设方面：新晃侗族自治县根据《乡村振兴战略规划(2018-2022年》的相关内容，增加了加大绿色产品开发，推进品牌建设，扶持绿色观光产业，发展田园综合体建设等内容。

　　2、生态保护方面：广东省三个瑶族自治县按照“统一规划，统筹兼顾，保护生态环境资源”的原则，逐步淘汰效益差、易造成泥土流失、影响水生系统循环的小水电站。新晃侗族自治县根据“五位一体”总体布局，“四个全面”战略布局，增加了进行环境影响评估、鼓励环境污染第三方治理、第三方生活垃圾生活污水处理等内容。

　　3、人才队伍建设方面：广东省三个瑶族自治县：建立民族地方津贴，提高自治地方机关、事业单位人员的工资水平，逐步使其达到或者高于全省平均水平……在自治县工作，考核连续称职以上，工龄达到3周年，可享受副科级工资待遇；工龄达到5周年可享受正科级工资待遇；工龄达到8周年可享受副处级工资待遇；工龄达到10周年可享受正处级工资待遇(连南修订草案中的条款)。在自治县的国家机关、事业单位工作男满30年、女满25年的工作人员，退休时给予享受在职人员的基本工资和规范津贴(绩效工资)待遇。

　　新晃侗族自治县在优先招录本县籍人员、培养本县籍干部和专技人员、提高干部职工的福利待遇和退休优待等方面增加、更改了相关条款。如第十条第四款“在自治县工作三十年以上(含三十年)的人员，离、退休时除享受国家规定的待遇外，享受100%的退休工资。”第五款“自治县对连续任职九年以上(含九年)，男年满60周岁，女满55周岁或者因公致残，丧失劳动力的村(居)委会主要干部，给予适当的生活补贴。”第四十七条“自治县中公开招录公务员、国有企业、事业单位工作人员时，应当争取设立部分岗位，专门招录自治县籍考生，自治县籍考生是侗族或其他少数民族的，应当给予适当的考分照顾。”

　　麻阳苗族自治县“不受全县编制限制，每年选送一批优秀高中毕业生到相关院校，定向培养本民族自治区域所需的各类人才；统筹全县编制，每年有计划从各级各类大学生中招录本民族区域急需的专业人才；每年公开招录公务员、事业单位工作人员时，划出一定名额，定向招录本县籍苗族和其他少数民族报考人员。”“在一线岗位工作的专业技术人员，满十五年可直接晋升中级职称，满三十年可直接晋升高级职称。职称的聘任可在全县范围内统筹协调。”“每年有计划从外地引进一批高层级人才。……根据有关法律法规和政策，制定相关的操作规程，直接吸纳优秀的大学生村官、村务专干和公务员岗位工作的事业编制转为公务员。”“凡在自治县工作达到三十年以上(含三十年)的专业技术人员和国家机关、事业单位的人员，退休时按工资发放渠道一次性给予本人退休前的五个月标准工资补助。”

　　4、监督监察方面：新晃侗族自治县增加了“自治县设立监察委员会，监察委员会对自治县人民代表大会及其常委会和上一级监察委员会负责，并接受其监督，其组织、职能和工作依照法律的规定执行。自治县监察委员会应当有侗族公民担任主任或者副主任。其他工作人员，应当配有侗族公民。”的表述。

　　5、民族节庆方面：将自治县成立纪念日等少数民族重要节庆日纳入全县法定假日。如龙胜各族自治县在自治县成立纪念日放假2天、侗族侗年节放假1天、瑶族晒衣节放假1天、苗族跳香节放假1天，全年累计5天。三江侗族自治县、巴马瑶族自治县也分别在自治县成立纪念日和少数民族传统节日中放假1至2天。广东省三个瑶族自治县每年农历三月三是瑶族传统的开耕节，放假1天；六月六是瑶族传统的尝新节，放假1天。新晃侗族自治县将自治县成立纪念日、侗年节、尝新节放假写入自治条例，分别放假2天、1天、1天。放假日遇国家法定节假日还可顺延。印江土家族苗族自治县规定每年11月20日为自治县成立纪念日，放假1天。酉阳土家族苗族自治县规定了县庆日放假1天，计划在修订时将苗族赶花山节、土家族过赶年等纳入放假，连同县庆日在内，各放假2天。

　　6、民族津贴方面：新晃侗族自治县该县1986年制定的《自治条例》规定了民族津贴。随着经济发展，该县民族津贴从1986年开始的每月5元到2016年县庆时已提高到每月600元。麻阳苗族自治县民族津贴按每月400元发放。

　　(五)立法要体现出比非自治县的优势。

　　新晃县人大认为民族地区大多数都是偏远贫困地区，因此作为民族自治地区的立法要有用、管用、敢用，立法要体现出比非自治县的优势，才能吸引人才留住人才，才能有足够的智力资源对民族地区进行建设，才能在经济社会发展中进行后发赶超，才能确保民族地区的可持续发展。同时，该县建议借各县开展《自治条例》修订工作的契机，对一些重点条款、急需条款，各县要形成联动机制，集中向省人大汇报，共同进行争取；将《自治条例》纳入公务员任前培训及干部任前法律考试，让全县的领导干部熟悉《自治条例》条款，要能用、会用、善用《自治条例》。酉阳县人大也认为要善用民族自治地方立法权，要会用立法变通权，要敢于要政策用政策。把民族政策优势充分体现出来。

　　(六)推进立法决策的科学化、民主化。

　　道真县为更好地行使民族自治地方立法权，推进立法决策的科学化、民主化，提高立法质量，建立起了立法咨询专家库，并制定了专家库管理办法，明确了各项管理与保障措施，目前该立法专家库拥有成员23名。对立法项目库进行动态管理，公开向社会征集立法项目，使立法工作更能反应社会热点与群众呼声，增加了立法工作的社会基础，目前已征集到集中式饮用水源保护管理条例、城乡道路建设、殡葬管理办法、农村公益性公墓管理办法、红白喜事泡酒筵席管理办法等15个立法项目。

　　二、外地民族自治县县、乡人大工作的先进经验

　　(一)、注重硬件建设。广东省特别重视县乡人大工作，加强乡镇人大硬件建设，乡镇人大主席团有独立的办公场所、会议场所专用配套设施，为人大主席团和代表履职提供了必要的条件。

　　(二)、注重经费投入。广东省加大对少数民族县乡镇人大工作的经费投入，实施了“三年行动计划”，对少数民族县每个乡镇每年投入30万元用于乡镇人大工作，专款专用。

　　(三)、设立县人大代表工作站。广东省的乡镇以村(社区)或片区为单位设立县人大代表工作站，由辖区县人大代表轮流值班，加强与选民的联系，倾听群众呼声，听取群众意见建议。

　　(四)、重视代表意见建议办理工作。广东省三个瑶族自治县重视代表意见建议办理工作。如连山壮族瑶族自治县设立代表意见建议办理专项基金，纳入县财政预算，对代表提出的不能纳入项目笼子解决和办理的意见建议，从基金中予以解决。

　　三、我县修订自治条例可以借鉴的方面

　　(一)、自治条例章节可设置为：总则；自治机关和其他国家机关；经济建设；财政管理；社会事业建设；人才队伍建设；民族关系；附则等八章。

　　(二)、与时俱进，总则中的一些条款要根据宪法和有关法律的规定进行修改。

　　(三)、“经济建设”和“财政管理”中要根据我县和我省的实际情况写入一些对少数民族地区倾斜和扶持的条款，对县财政不足部分由省财政给予特殊支持的条款。

　　(四)、突出自治特点，将民族津贴、退休补助、乡镇津贴等条款纳入《自治条例》，具体执行标准由县人民政府根据财政情况每年进行调整，对教师、医护等专业技术人员的职称晋升采取特殊政策，通过提升待遇及畅通晋升渠道的方式增强我县人才吸引力，保障社会发展所需智力支撑。

　　(五)、增加监察委员会有关条款。

　　(六)、把瑶、壮族的一些少数民族传统节日、自治县成立纪念日纳入全县法定假日。