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核安全立法浅见

来源:中国人大网 作者:翟勇 2016-12-07 11:16:32
时刻新闻
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  2016年11月6日下午,十二届全国人大常委会第二十四次会议首次审议了《中华人民共和国核安全法(草案)》(以下简称“核安全法(草案)”)。这次审议,再一次体现了中国政府对人民群众的关怀和对国际社会负责任的态度。为了使社会公众对核安全立法有一个基本的了解,现对制定核安全法的有关情况浅显陈述一二。

  一、关于立法背景

  自1955年1月15日毛泽东主席主持召开中央书记处扩大会议,做出建立和发展我国原子能事业的战略决策以来,我国的核事业经历了60多年的发展史。直至近年来,我国民用领域核事业又发展迅猛,已经具有一定规模,到今年6月底,正在运行的核电机组31台,装机容量2969万千瓦,在建机组23台,装机容量为2609万千瓦,是目前世界上核电在建规模最大的国家。根据规划,预计到2020年我国核电机组数量将跃居世界第二位。为保证核事业的健康发展,进一步提高核安全保障措施,迫切需要制定核安全法律予以规范。

  党中央、全国人大常委会和国务院高度重视核安全立法工作。习近平总书记在两次国际核安全峰会上,分别就我国的核安全观和核安全立法工作做出过重要论述。2014年3月,他在第三届国际核安全峰会上指出:“发展和安全并重、权利和义务并重、自主和协调并重、治标和治本并重”,呼吁国际社会携手合作,实现核能持久安全和发展。2016年4月,习近平总书记在第四届核安全峰会上指出:“我们要结合国情,从国家层面部署实施核安全战略,制定中长期核安全发展规划,完善核安全立法和监管机制”。

  此前,国务院及其有关部门已经制定了大量的行政法规和部门规章;全国人大代表多年来连续提出核安全立法议案,社会公众对核安全问题高度关注。2013年9月,全国人大常委会把核安全立法纳入经中央批准的十二届全国人大常委会立法规划,交由全国人大环境与资源保护委员会牵头起草和提请审议。

  尽管中国自五十年代中期开始核事业,在六十多年从事核事业的历史中没有发生过类似一些国家那样的重大核事故,具有较好的核安全业绩。但许多年来有关核安全立法工作,却始终受到国际原子能机构和一些西方国家的批评和指责,其主要原因是中国没有制定有关核安全的专门法律。事实上,中国根据本国实际,采取了适应中国国情的核安全立法方式。迄今为止已经制定了十部与核安全相关的条例,还有一部法律即放射性污染防治法。有关核安全的规范内容明确规定在这些条例和这部法律之中,且内容较为完整,几乎涵盖了有关核安全的各个方面,但由于没有一部足以说服国际社会的法律而受到批评和指责。一方面来说,这是对中国在核安全法制建设上所做出的一切努力给予的不公正待遇;另一方面,也说明了国际社会对核安全专门立法的重视,他们把核安全法律与国家核安全紧密地联系在一起,注重这种法律实证和遵从法律权威的意义。

  美国的三里岛核事故、前苏联切尔诺贝利核事故和日本福岛核事故向人们警示了核污染的严重危害性和核安全工作的极其重要性。许多国家和人们因为这三次重大核事故而恐核,于是有人发出了反核和弃核的呼声。然而,当核技术一旦产生后,更鉴于它在人类社会生产、生活、医疗、科研、军事等诸多方面应用的重要成就,反核和弃核就只能是一部分人的愿望了。除非所有的国家都彻底地反核和弃核,否则就形成了有核国家对无核国家的实际威胁;也会造成核能资源和核技术的浪费。事实上,人们的反核意愿和行为并非是理性的,自二战以来,人类社会没有再次发生大的战争,一个重要的因素就是核威慑的作用。自从有了核武器,核大国之间的战争就最大程度地受到了抑制,这是核技术对人类和平与安宁的贡献。人们反核和弃核的根源是因为历史上三次重大核事故带给人们的恐惧,如果我们认真去分析这三次核事故的原因就会发现,其中核技术的局限性是重要的因素。在三次核事故中,美国的三里岛核事故释放的核污染威胁是最严重的,但却没有造成大的破坏性,其中重要的原因是三里岛核技术保证了这次核污染没有释放出来,因此没有导致严重的社会危害结果。而切尔诺贝利核事故和福岛核事故则主要是因为技术水平的限制所导致,并危害了社会,福岛核事故又是技术加责任双重原因,而技术的限制又是主要原因。尽管日本的核事故是在不久前发生的,但其核技术却是相对落后的。由此,我们说核事故的发生与核技术有着紧密的联系。也就是说,如果在核技术上给予充分的重视并予以保障,则核事故是可以避免的。今天的核技术早已突破了导致切尔诺贝利核事故和福岛核事故的落后水平,具有充分的技术保障性。关键的问题是要保障高水平核技术的有效利用,并使之起到安全的保障作用。人们担心的实质应当是由于责任心和制度的缺失等重要原因导致高水平核技术不能够随时随地安全应用,不能时刻保障由有效利用核技术而形成的核安全事实,以避免核事故。这就需要用法律来建立严密而又严格的制度,规范人们的行为,即通过法律对人们从事核事业的全部流程中的行为做出清楚、明确的规范、分清责任,以避免核事故的发生,而核安全立法的重要性和作用就体现在这里。

  此次全国人大常委会的审议,力求使核能和核技术在中国的应用切实造福人类并推动核领域各项事业的健康发展,以改变以往人们的恐核心理和那些不和谐的弃核和反核状态。真正实现中国的核安全。为此,我们来看看这部新制定的核安全法(草案)究竟从哪些方面对切实保障中国的核安全做出了规范。

  二、关于核安全法(草案)的主要内容

  首先我们来讨论一下立法目的和法律的调整范围。前面在立法背景中,已经对核安全立法目的做出了一些概念性的初步陈述,这里就核安全法(草案)的内容,再做系统的说明。草案第一条明确规定:“为了安全利用核能,保证核设施、核材料安全,预防与应对核事故,保护从业人员和公众的安全与健康,保护环境,制定本法。”这一规定,从如下四个方面明确了立法目的,一是为安全利用核能,保证核设施、核材料安全;二是为预防与应对核事故;三是为保护从业人员和公众的安全与健康;四是为保护环境。这一立法目的出发点和立足点是预防和应对由核设施、核材料可能导致的核事故及其造成的对人身和环境的危害。

  关于第一项立法目的,前面已经做了说明,我国的核能快速发展且规模不断扩大,但首先需要安全利用,没有安全,核能就会成为乌有,而这一安全保障的重要因素之一是核设施、核材料的自身安全。关于第二项立法目的预防与应对核事故,这说明了我们的核安全工作的主要内容包括预防核事故和应对核事故这两个方面,需要从立法目的上予以明晰。关于第三项立法目的“保护从业人员和公众的安全与健康”,在常委会审议过程中,有一种观点认为,核安全立法的重要目的之一应当是首先保护公众的安全和健康,而不应当首先保护从业人员,为此建议将第三项立法目的的表述做一调整,将公众放在从业人员之前,即首先考虑保护公众,然后考虑保护从业人员。关于这个问题在其他领域中,把公众和从业人员颠倒过来应当是正确的,但在核领域则有所不同。因为一方面来说,公众的核安全是要通过懂得专业技术的从业人员的技术操作来保障的,如果从业人员被污染了公众的安全和健康就难以得到保障;另一方面来说,只要保障了距离核污染最近的从业人员的安全,公众的安全就有了基本的保障,对于距离核设施、核材料最近的从业人员来说,只要有小剂量的辐射污染,他们就会遭致重大的损害,而这些小剂量的辐射污染对于远离核设施和核材料的公众来说,也许是不会有更大危害的,保护从业人员的核安全也是对核安全的更高要求。因此,为了保障更多的人免受核污染,在国际原子能机构的安全规则中,是把从业人员放在首先受保护的地位的。关于第四项立法目的“保护环境”是无容置疑的,随着人们环境意识的提高,对于保护环境是当今社会人民群众的基本要求之一,其重要性自不必更多说明了。以上立法目的还有一个缺陷,就是应当明确“保障国家安全”,关于这个问题,在常委会审议中有委员提出了这样的修改建议,希望在未来的修改中能够予以采纳。

  根据立法目的,草案第三条明确了本法的适用范围主要限定在涉及核设施和核材料的有关活动及为其提供设备、工程及服务等的行为,以及相关的管理与监督行为上。于是引出了关于核安全法的调整范围。

  这次审议的核安全法(草案)是在现行放射性污染防治法和十部条例的基础上,并协调正在起草中的原子能法的相关内容的前提下,确定调整范围即法律适用范围的,明确把核设施、核材料安全问题作为规范的重点。有人认为,广义的核安全,应当包含三大类内容即核安全、核安保和核保障。为什么核安全法(草案)仅仅把核安全问题中的核设施、核材料这两方面内容作为规范的重点呢?

  这里主要是考虑对于核安保和核保障问题,正在起草的原子能法中将作为重点规范内容,因此核安全法中不应予以重复规范,而是以狭义核安全问题中可能存在重大核事故隐患的核设施、核材料安全问题作为规范的重点内容,即抓住核安全的重点。对于狭义核安全体系中,有关核技术应用(诸如放射源、同位素、射线装置等应用问题)、伴生放射性矿开采过程中的核安全问题,鉴于已经在放射性污染防治法中做出了规定,这里不再重复规定。对于放射性废物(也有称“核废料”)的处理处置问题,之所以也放在核安全法(草案)中予以规范,主要是考虑有关放射性废物造成的危害是巨大的,同时考虑它与核材料管制有密切关系,甚至从某种意义上讲它也属于核材料管制范围。至于有关两法的重复规范问题,需要在未来的放射性污染防治法修改时予以协调和解决。

  其次,关于核安全方针及基本原则。草案第四条明确了从事核事业应当遵循“确保安全”的方针。这一方针所强调的是在发展核能和核技术应用中,必须保障核安全。这一方针的确定是根据习近平总书记在第四次国际核安全峰会上的讲话内容:“中国始终在确保安全的前提下,致力于开发利用核能”所确定的。对此,在起草过程中存在不同意见,其主张将核行业中长期形成的“安全第一,质量第一”作为核安全基本方针。对此,我们认为,“安全第一”的说法仅仅是一种意念,属于一种思想要求,而如何实现“安全第一”、如何衡量“安全第一”难以在法律中量化,而对行为的量化又是法律思维的基本要素。关键的问题不在于抽象地把安全放在第几位,而是要具体地实现安全的事实和结果。在头脑中的“安全第一”和行动中的“确保安全”是有所区别的,在某种意义上讲又是区别巨大的。所以,作为对思想要求的“安全第一”和对行为要求的“确保安全”是两类不同性质的思维方式,法律作为行为规范,更注重对行为及其结果的追求。所以,在经过争议之后,根据行业界要求在法律草案中必须明确基本方针的坚定意志,草案最终把“确保安全”作为核安全的基本方针。关于“质量第一”是保障核安全的一个基础性问题,只要核行业的各项产品的质量得到保障,核安全就有了良好的基础,但如何判定质量第一,在什么样的意义上去认定质量第一,这同样是一种“可以意会而不可以言传”的意念,作为法律规范是不易量化清楚的,法律规范所应追求的是符合产品质量标准的安全保障,而不仅仅是抽象的“排位”。另鉴于有关核产品质量问题属于原子能法应当规范的内容,如果确实需要明确“质量第一”,那也应该在原子能法中予以明确。

  草案第四条还明确了核安全工作的基本原则,从法律意义讲这一原则应当属于行为原则。根据行业界和有关管理部门的要求,草案明确为“安全第一、预防为主、责任明确、严格管理、纵深防御、独立监管、全面保障”的核安全行为原则。“安全第一”是根据一些院士的强烈要求最终增加的内容,但如何从行为上考量“安全第一”,还需要有关部门和专家在现实中找到量化的结果。“预防为主”是强调对核污染的预防作为核安全的主要工作。责任明确是要求在核安全行为规范中明确各方责任。严格管理是对核安全管理提出的基本要求。关于纵深防御需要在这里多说几句,这一提法是核领域的传统提法,最早来自军事术语,应当是从“战略纵深”的表述中演变而来,纵深防御就是要对核事故的预防加大纵深,多层次的安全保障,最初行业界提出这一概念时法律界从法律用于的角度出发予以否定,认为含义不够清楚,而行业界却又一时拿不出明确的文字表述,处于一种可意会不可言传的状态,后来经过法律工作者与行业界人士的共同协商讨论,拿出了一个较为贴近法律规范语言的表述,经过立法机关的再加工,表述在草案的附则中,即“是指通过设定一系列递进并且独立的防护、缓解措施或者实物屏障,防止核事故发生,减轻核事故后果”的行为。“独立监管”是根据国际原子能机构的要求和国际通用做法确定的一项核安全行为原则。独立监管实际上是针对核行业管理不受任何限制的独立监督活动,这是确保核安全的管理要求,是总结各国核安全管理经验得出的。全面保障的原则是从保障核安全工作的完整性、全局性出发提出的要求。

  第三,关于管理体制。像所有国家的核安全管理一样,我国的核安全管理也是军民分开的,同时我国的核安全管理体制又具有独自的特点,是多年来经验的积累结果,随着民用核事业的快速发展,军民融合性不断增强,因此在管理上的交叉问题也不断出现。根据长期以来行之有效的国务院部门职责分工,草案第六条予以确认,即明确国务院核安全监督管理部门负责核安全的监督管理,这个部门按照军民分开的管理模式实际为两个,一个负责民用核安全管理,一个负责军工核安全管理。核安全法(草案)主要针对民用核安全管理的规范,但鉴于军民融合的问题,也一定程度地涉及有关军民融合核安全的管理问题。国务院其他有关部门在各自职责范围内负责有关的核安全管理工作。

  第四,关于核安全责任。核安全责任是保证核安全的前提和基础。草案专门就全方位核安全责任做出了规范。在第五条中明确了“核设施营运单位、核材料持有单位对其行为的核安全负主要责任”。本条中还进一步明确了“为核设施选址、设计、建造、调试、运行、延寿、退役及核材料利用等行为提供设备、工程和服务等的有关单位,应当对其行为负相应责任”。草案中众多条款规定的政府及其有关部门的职责,也同时是政府及其有关部门的核安全责任。此外,对于放射性废物处置、核损害赔偿等,草案也做出了相应规范。

  第五,关于核损害赔偿问题。在法律草案起草过程中,关于是否在核安全法(草案)中对核损害赔偿问题做出详细规范,存在着较大的争议。一种观点认为,在核安全体系中应当包含核事故以后的纠纷解决机制,而核损害赔偿就是其中重要的组成部分。因此,应当将作为核事故以后的纠纷解决机制的损害赔偿问题也包含在核安全法(草案)中。但反对的观点则认为,从当今各国的经验看,关于核损害赔偿的立法,有核国家甚至一部分无核国家均制定了专门法律,几乎没有哪个国家把核损害赔偿问题与核安全问题混合规范,因为核损害赔偿问题属于典型的民事法律规范内容,且已经自成体系,应该专门立法。同时认为,核安全法首先是一部关于核安全的行政法,如果把具有完整规范体系的核损害赔偿问题放在核安全法中一并规范,会使法律内容主次不分,喧宾夺主,使完整的核安全行政管理体系受到冲击。因此不建议在核安全法中过多规范核损害赔偿问题,应当制定专门的核损害赔偿法予以规范。为适应国际合作的需要,从解决实际问题的角度出发,草案仅就核损害赔偿的主要责任及其主体、免除承担责任和第三方免责等问题做出了规定。

  第六,关于核安全制度措施。为了保证法律的系统性和完整性,草案规定了各项具体的核安全管理制度和措施,包括规划制度、标准制度、报告与反馈制度、许可制度、核事故应急准备与响应制度、资质资格管理制度等,在这些制度中明确了一些相关的核安全保障措施,如核安全文化、宣传和教育、人员培训、国际合作、科研、资金保障等。

  第七,关于公众参与和监督检查。首先,由于几次核事故的影响,关于公众参与和核安全公开透明问题是当今世界各国公众所普遍关注的重大问题,为了解决社会公众的恐核心里,使之正确认识核安全,保证人民群众参与到核安全工作中,草案设专章第四章“信息公开与公众参与”,对信息公开做出了具体规定,并进一步明确了公众参与的有关内容。其次,为了强化核安全的政府监管责任,保证草案规定的各项制度和措施得以有效贯彻实施,在第一章规定核安全文化建设的基础上,草案专设第五章“监督检查”,明确了政府应当履行的监督检查职权、责任,检查内容和方式。

  第八,关于法律责任。为了保证草案总则和分则中各项禁止性、限制性和义务性规定得以有效实施,第六章“法律责任”中对政府及其有关主管部门工作人员,核设施营运单位、核材料持有单位以及为之提供各种服务的主体的责任追究问题,均做出了明确规定,包括行政责任、民事赔偿责任和刑事责任等内容。

  三、关于核安全法与其他相关法律的关系

  放射性污染防治法是现行与核安全相关的法律,此外原子能法也正在起草过程中,这两部法律与核安全法均涉及核安全问题,那么三者的关系如何,这是社会公众专注的问题之一。首先,就放射性污染防治法来说,这部法律从污染防治的角度出发,对核设施、核技术应用和伴生放射性矿开采中涉及的核安全问题做出了相应的规范,但由于从污染防治的角度出发,对核安全问题的规范不完整、不深入,也不够准确。由于放射性污染防治法规范的内容中包含核技术应用和伴生放射性矿开采中可能发生的相对轻微的核污染问题,因此强调污染防治。与之相比,核安全法更多从防范核事故,寻求确保核安全,即从不发生污染的角度去规范人们的行为,对核安全行为规范的更为严格、更为完整、更为准确。而原子能法是核领域中带有整体性、综合性、基础性的一般法,核安全法是核领域中有关核安全的特别法。鉴于两者为一般法与特别法的关系,原子能法对核问题规范的更为全面,涉及关于核安全的一般性、全局性问题,对于有关原子能的权属、开发与和平利用以及科学研究等所有活动做出全面规范。而核安全法是有关核领域有关安全问题的专门法,重点以核设施、核材料安全为主要规范内容。对于核安全问题规范得更为专一、更为深入、更为突出重点,以防范核领域可能发生重大污染事件和核安全事故作为主要规范内容。因此,这次核安全立法一项重要的工作就是首先协调好核安全法与另外两部分的关系,做好合理的规范分割。

  以上从三个方面对核安全立法谈了个人的见解,鉴于草案涉及的内容较多,加上专业化较强,一一道来惟恐字数过多,仅就一些问题浅谈一二,供关注这项立法工作的人们参考。

  (作者为全国人大环境与资源保护委员会法案室主任)