关于检查《中华人民共和国职业教育法》和《湖南省职业教育条例》贯彻实施情况的报告

——2015年7月21日在省十二届人大常委会第十七次会议上
省人大常委会副主任刘莲玉

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
　　根据全国人大常委会的统一部署，省人大常委会今年在全省组织开展对《中华人民共和国职业教育法》和《湖南省职业教育条例》（以下简称“一法一条例”）贯彻实施情况的检查，具体由教科文卫委组织实施。3月，常委会办公厅下发了执法检查方案。4月12日，执法检查组听取了省人民政府及省直11个有关部门贯彻实施“一法一条例”的情况汇报。4月至5月，执法检查组在常委会副主任谢勇、刘莲玉的率领下，分赴长沙、株洲、邵阳、常德、郴州、湘西自治州等6个市州进行了重点抽查。检查组听取了各市州政府及有关部门的情况汇报，赴19家职业院校、培训机构、企业进行了现场检查和调研，与50余名职业院校和培训机构、企业等单位负责人进行了座谈，听取了意见、建议。全省14个市州人大常委会按要求开展了职业教育执法检查或执法调研，并报送了相关材料。现将执法检查情况报告如下：
　　一、全省贯彻实施“一法一条例”取得的主要成效
　　《中华人民共和国职业教育法》和《湖南省职业教育条例》颁布以来，全省认真贯彻实施，在改善职业教育基础设施和办学条件、改革创新体制机制和办学模式、提高人才培养质量等方面取得了长足进步。2012年至2014年，全省职业院校共向社会输送合格毕业生130万人，共开展各类职业技能培训约1000万人次。截止2014年底，共有575.9万人次取得了国家职业资格证书。职业教育为促进就业创业、保障改善民生、推动经济社会持续健康发展作出了重要贡献。
　　（一）各级政府法定职责得到较好落实。一是组织领导得到加强。各级政府依法把发展职业教育纳入了国民经济和社会发展总体规划；建立了职业教育工作联席会议制度，加强了组织领导、统筹规划、工作协调；建立健全了监管、考核、督导、评估等制度，加强了相关工作；省人民政府制定了关于加快发展现代职业教育的决定、农村中等职业教育攻坚计划、中高职院校机构编制标准、公办职业院校生均经费标准指导意见等一系列政策措施，解决了一些职业教育发展中的重点、难点问题。二是公共财政投入不断加大。省人民政府通过增加本级财政投入、积极向国家争取支持、制定和落实加大财政投入的政策措施等，较大幅度提高了职业院校的经费保障水平。2014年全省用于职业教育的财政支出达74.7亿元，中、高职院校生均财政预算教育事业费分别达到7420元、9322元，比2010年分别增长了90%和160%。三是对农村、贫困、民族地区职业教育的扶持力度有所加大。省人民政府出台了关于大力发展农村中职教育的意见及攻坚计划，实施了国家中职教育基础能力建设一、二期规划，改善了农村中职学校办学条件。制定对贫困、民族地区有针对性的政策措施，加强对口支援和合作办学，提升了贫困、民族地区职业教育发展能力。四是国家资助政策得到较好执行。2012年至2014年，共发放9.5亿元中职助学金，资助中职学生127万人次；安排中职免学费资金24.2亿元，资助中职学生201.5万人次；发放7.15亿元高职助学金，资助高职学生23.8万人次；资助经费发放比较规范。
　　（二）职业教育服务经济社会发展能力日益增强。一是职业院校布局和专业结构不断优化。省人民政府制定了现代职业教育体系建设规划，加强了职业院校布局调整。目前全省共建有职业院校588所，其中高职院校65所，中职学校394所，技工学校129所。近几年来，全省职业院校根据我省现代产业发展需求，积极调整优化专业结构，全省职业院校的专业设置已基本覆盖我省优势产业、基础产业、地方特色产业和战略性新兴产业的主要岗位与工种。适应我省现代产业发展要求的职业院校布局和专业结构已基本形成。二是职业教育对接产业发展更加紧密。省人民政府办公厅转发了省直七部门关于深入推进企业与职业院校合作办学的若干意见。对接区域优势、特色产业和重要经济区域，共组建了32家省级职教集团，加盟合作单位2746家，与1715家省内外规模以上企业开展了合作办学。2014年全省职教集团合作开展教师培养、订单培养、职工培训、联合技术攻关等指标相对2008年均增长4倍以上。三是职业教育人才培养质量总体上有了较大的提高。加强职业教育信息化建设，提高了优质职教资源的使用效益。在全国率先创新实施了职业院校学生专业技能抽查制度，将抽查成绩作为考核评价的重要依据，督促职业院校加强了专业技能教学。各职业院校努力探索课程改革、教学方法改革等，提高了人才培养质量。近几年来，全省中、高职毕业生就业率分别稳定在96%和90%以上，2014年全省技工院校毕业生总体就业率达到98%。全省职业教育较好地适应了我省实施创新驱动发展战略、推进“四化两型”、促进“三量齐升”的实际需要。
　　（三）职业教育基础设施有所改善。一是向国家申报重点项目取得了可喜成绩。目前，全省已建有国家示范性（骨干）高职院校9所、国家中等职业教育改革发展示范校38所，国家级和省部级重点技工学校31所。我省已被列为亚洲开发银行在我国的职业教育贷款项目省份之一。二是职业教育省级重点项目建设成效显著。省本级财政投入15.5亿元，重点支持建设了42所省级示范性高职院校、108所省级示范性中职学校、125个特色专业（群）和158个特色专业等。三是市县职业教育项目建设力度加大。长沙市投资14.8亿元建成了长沙职教基地。株洲市计划投资100亿元建设“湖南（株洲）职教科技园”，目前已经完成投资65亿余元。各市县还有一批投资上亿元的职业教育基础设施建设项目已经建成或正在建设之中。全省一半左右的高职院校、四分之一左右的中职学校办学条件得到了明显改善，初步建成了国家、省、市、县、校五级职业教育骨干体系。
　　（四）职业教育师资队伍建设有所加强。省人民政府有关部门出台了“编制到校、经费包干、动态管理、自主聘用”的公办职业院校教师管理办法。全省共核定公办职业院校事业编制6.3万名，编制总数有一定增加，其中核定自主聘用教师编制达1.5万名。公办职业院校从2010年起施行绩效工资，保障了教师基本待遇，建立了竞争激励机制。通过加强培训和引进，提高了教师总体素质和教学水平。目前，全省中、高职院校“双师型”教师占专业教师的比例分别达44.2%和58.6%，比2009年分别提高了14%和4%；中、高职院校共聘请兼职教师2970人、5937人，分别占教职工总数的8.9%和19.4%。
　　二、“一法一条例”贯彻实施中存在的主要问题
　　（一）职业教育的观念滞后、地位不高。一是对发展职业教育的认识模糊。主要是不少地方和部分领导没有把发展职业教育放到促进经济发展和转型升级、促进充分就业和保障改善民生的高度来认识，没有把发展职业教育摆到重要的议事日程。全社会“重普教、轻职教”的现象仍相当严重。二是一些地方执行普职分流、落实普职招生大体相当的要求不到位。2014年全省普职分流比低于30%的县市区有26个、招生比低于30%的县市有61个，致使当地职业中学招生困难。职业院校毕业生经常遭受各种歧视政策和待遇，职场上升通道受限，人生出彩机会不多等，使职业院校的吸引力减弱。2014年全省高职院校新生报到率只有85.2%。部分中职和技工学校学生流失严重，有的职业院校在校学生数不足百人，部分职业院校的办学已经到了难以为继的程度。全省129所技工院校中，还在正常招生办学的只有68所。
　　（二）职业教育的投入保障明显不足。一是政府投入不足。全省职业教育财政投入总量较小、占比较低。部分市州、县市区还没有依法将发展职业教育的经费足额落实到位，特别是一些重要的政策性经费没有完全落实到位。比如：城市教育费附加、地方教育附加费用于职业教育的比例不低于30%，按辖区内人口数不低于每人一元的标准设立职业教育专项资金，按省定公办职业院校生均经费标准拨款，保障教师绩效工资等政策都没有完全落实到位。部分县市近几年基本没有安排职业教育基础设施建设投入。二是企业投入不足。企业“重使用、轻培养”现象普遍存在。部分企业没有按职工工资总额的1.5%至2.5%将教育培训经费足额提取到位，也没有按规定将60%以上的教育培训经费用于一线职工的教育培训。三是社会投入不足。社会各方面参与办职业教育的积极性不高。由于投入保障不足，部分职业院校尤其是农村非骨干职业院校的基础设施、办学条件仍相当简陋，有的职业院校学生还在板房里上课；部分职业院校的实习实训场地、设施设备严重缺乏，仍延续着“一只粉笔一本书”的落后教学方式；部分职业院校的实习实训设施设备陈旧、落后，教学跟不上产业升级的步伐和产品更新换代的速度；部分初步完成基本建设的职业院校债务负担沉重，办学经费缺口较大；部分按规划进行基本建设的职业院校经费难以为继，导致工程无法按时完工。
　　（三）职业技能型人才不能满足转型发展的需求。一是技能型人才总量缺口巨大。目前全省技能劳动者仅占城镇从业人员的23.5%，比全国平均水平低15.5%；其中高技能人才占比不足6.4%。近年来，在人力资源市场供求上，技能劳动者的求人倍率一直在1.5倍以上，高级技工求人倍率甚至达2倍以上。二是部分重点产业技能型人才需求不能得到很好满足。有些职业院校开设的专业，主要集中在传统产业领域，且主要培养的是低端普通技术人才。部分优势产业、战略性新兴产业等急需的技能型人才还不能满足实际需求。据长沙高新区反映，园区内机械制造加工等传统产业、环境保护等新兴产业、动漫游戏等文化创意产业、电子商务和现代物流等现代服务产业，技能型人才缺口都比较大，特别是部分高技能人才岗位空缺较多。三是现代农业技能型人才培养滞后。全省职业院校涉农专业每年招生总数不到一万人，一些现代农业所需的专业没有学校开设，还有一些涉农专业因招生困难而停办。
　　（四）企业合作办学的内生动力严重不足。大多数职业院校认为，现在的校企合作，学校是“剃头挑子一头热”，主要靠关系维持与企业的合作；部分校企合作停留在较低层次，与产教深度融合的要求仍有相当大的差距；有关政策文件和校企合作协议对企业没有硬性约束，全靠企业自觉履行，很多校企合作实质就是签个协议了事。企业则反映，很多企业也有合作办学的需求和愿望，但是自己参与培养出来的人才往往被别的企业“摘果实”，“孔雀都往发达地方飞”，校企合作协议对职业院校学生没有约束力；有的企业反映，企业多年接收职业院校学生实习，却从来没有得到过政府任何经费补助；学生实习实训与企业生产经常有冲突和矛盾，影响企业生产经营；实习实训期间学生人身意外伤害等风险很大，企业无法承受。企业参与校企合作的内生动力不足，校企合作不深入，使职业院校的人才培养质量难以满足实际需要。
　　（五）师资队伍仍不能适应职业教育发展需要。一是职业教育教师总量仍然不足。据对53所公办高职院校、158所公办中职学校的抽样调查显示，高职院校缺编率达65%，中职学校缺编率达73%。二是教师结构性矛盾突出。一些职业院校管理人员和工勤人员过多；一些职业院校普通文化课教师占比超过50%，专业课教师占比少，尤其是既懂专业理论知识又懂实践操作技能的“双师型”专业教师太少，部分职业院校“双师型”专业教师不足20%；农村、贫困、民族地区由于环境条件差、工资待遇低等，难以留住优秀专业教师，教师结构性矛盾尤为突出。三是教师总体素质有待提高。目前全省尚没有一所专门培养培训职业教育师资队伍的师范院校；教师到企业实践和企业工程技术人才到学校兼职的渠道仍然不畅；教师培训的针对性仍不够强，覆盖面仍不够广。
　　三、几点建议
　　（一）注重更新观念，提高职教地位。一是要切实更新观念。要牢固树立抓职教就是抓经济发展和转型升级、就是抓保障就业、就是抓改善民生、就是抓扶贫脱困的思想认识，切实增强发展职业教育的责任意识，将普职分流政策执行情况及其他职业教育重点工作列入对各级政府主要领导的绩效考核指标体系，把发展职业教育摆在更加突出的位置抓紧抓好。二是要加大宣传工作力度。积极引导全社会破除鄙薄职业教育的偏见，树立普教职教同等重要的观念；破除轻视职业技能的思想，树立“尊重劳动、崇尚技能”的观念；破除狭隘的成才意识，树立“行行都能出状元”的观念。大力宣传通过职业教育成才成功的典型个人和事例、各行各业技能型人才的绝活和风采等，在全社会弘扬劳动光荣、技能宝贵、创造伟大的时代风尚，形成“崇尚一技之长、不唯学历凭能力”的良好氛围。三是要打通人才成长上升通道。清理对职业院校毕业生就业、求学、晋升等方面的不合理规定，消除职业教育学生成长中的“断头路”，营造公平公正的就业、求学和职业成长环境。
　　（二）加强规划引导，提高统筹能力。省人民政府要督促各地制定和落实好现代职业教育体系建设规划，着力在四个方面加强统筹。一是加强职业院校布局和专业统筹。根据经济和社会发展实际需求继续调整优化职业院校的布局和专业结构，对规模过小、没有生存发展能力的职业院校进行整合，撤消一些落后过时的、不具备办学能力的、相互雷同没有竞争优势的专业，鼓励开设一批对接人力资源市场、适应现代产业需求的新专业。认真做好重点产业技能型人才需求预测工作，做强做优与重点产业技能型人才需求相适应的职业院校和专业。从长远发展的需要出发，统筹规划和做好现代农业技能型人才培养工作。坚持中、高职院校和技工院校协调发展，研究解决好技工院校的学历认证和进入统一招生平台问题和中、高职院校毕业生“双证书”问题。二是加强职业培训资源统筹。坚持职业学校教育和职业培训并举，增加重点职业培训项目经费投入，大力推广资兴市“一户一产业工人”培养工程经验，统筹建设好县级职教中心，加强企业职工培训工作，提高培训质量。三是加强职业教育生源统筹。坚持普通教育与职业教育同步健康发展，切实保证普职分流政策执行到位。四是加强职业教育区域统筹。加大对农村、贫困、民族地区职业教育的扶持力度，组织实施好农村职业教育攻坚计划。
　　（三）落实经费投入，提高保障水平。一是加大财政投入。全省各级政府要认真执行职业教育经费投入政策，对城市教育费附加、地方教育附加费用于职业教育的比例不低于30%，按辖区内人口数不低于每人一元的标准设立职业教育专项资金，按公办职业院校生均经费标准拨款，保障教师绩效工资等政策执行情况进行专项督查，对落实政策经费达不到标准、政策性经费使用不符合规定的，要采取措施督促整改到位，并严肃追究责任。适当提高全省财政职业教育支出在财政教育支出中的占比，适时对公办职业院校生均经费标准进行调整，并明确生均经费不得将基础设施建设等经费计算在内。按照国家要求确保在2017年使全省所有高职院校生均财政拨款达到12000元。各级政府要把基础设施建设经费列入财政预算，确保规划的建设项目按期完成。二是加大企业投入。省人民政府要督促有关部门加强对企业教育培训经费提取、使用的监管，研究出台具体措施，对不按规定提取和使用教育培训经费并拒不改正的企业，依法收取该经费并统筹用于本地区的职业教育。三是加大社会投入。坚持简政放权、公平对待，大力支持民办职业教育发展。
　　（四）深化校企合作，提高办学质量。要以职教集团为平台，积极开展校企联合招生招工、联合培养培训的现代学徒制试点工作，探索建立权责对等、共建共享、互利共赢的校企长效合作机制，探索建立校企合作学生意外伤害和其他风险的防范化解机制。通过以奖代补、政府购买服务等方式，支持部分重点企业建立一批企业实习实训基地并向所有职业院校开放。在经济较发达地区、重点产业园区、职业院校集中办学区规划建设一批高水平的、开放共享的公共实习实训中心。强化企业的职工培训义务，鼓励企业提高职工职业技能，调动企业委托培训、参与办学的积极性。省人民政府要适时总结经验，及早研究制定促进校企合作的地方政府规章或提请省人大常委会制定地方性法规。大力改善职业院校实习实训条件，加大实习实训在教学中的比重。深化课程和教学改革，严格落实教学监督管理和质量抽查制度。以举办职业技能大赛为抓手，扩大参赛面，提高影响力和知名度，着力打造湖南的职业教育品牌。
　　（五）加强队伍建设，提高教师素质。要落实“编制到校、经费包干、动态管理、自主聘用”的政策措施，保障和改善教师待遇，推动教师双向流动，切实按标准提高专业教师、“双师型”教师和兼职教师在教师中的比例，提高教师整体素质和教学水平。建设一批专门的职业院校教师培训基地。加大教师培养培训工作力度，定期定比例组织教师参加职业技能大赛，检验和提高教师的职业技能水平。争取尽早组建职业教育师范院校或依托有条件的高等院校开办一批职业教育师范专业。
　　以上报告，请予审议。