关于县级人大预算联网监督的思考

       湘西州属于少数民族欠发达地区，财政自身造血能力弱，基本依靠上级转移支付。近年来，公众对政府“三公”经费、重点领域重大项目专项资金、扶贫资金等财政开支的关注度日益增加，对各级人大及其常委会特别是基层加强预算监督的期望不断提升,而县级人大预算监督尚显“薄弱”，小毛病不治久而久之也可能引起“中风”、“心梗”。如何破预算监督之“难点”变改革基层治理之“利剑”，以预算联网监督为“切入点”，打通县级人大预算监督的“最后一公里”，切实发挥财政资金使用效益，让政府的每一笔钱花在刀刃上，笔者对此做一些粗浅的探讨。
       一、现实意义
       人大预算联网监督是践行党的初心和使命，助推新形势下全面依法治国的现实需要。开展人大预算联网监督是提升新时代人大预算监督工作水平的迫切需要，是践行党的初心和使命，树立以人民为中心发展理念的具体体现，也是深入贯彻落实《预算法》，建立全面规范、公开透明的现代化预算制度的必然要求。新《预算法》明确规定“各级预算的编制、执行应当建立健全相互制约、相互协调的机制”。2017年3月张德江在十二届全国人大五次会议上所作的全国人大常委会工作报告中提出“推进预算联网监督工作”，这意味着将在全国范围内推进广东等地先行先试的预算联网监督的做法。6月，全国人大常委会办公厅印发《关于推进地方人大预算联网工作的指导意见》，提出“三年行动计划”。同年12月，省人大常委会办公厅印发《关于推进人大预算联网监督工作的实施意见》，都明确指出2019年要引导和鼓励有条件的县级人大开展预算联网监督工作。2018年，中共中央办公厅印发了《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》，要求加快推进预算联网监督工作。
       人大预算联网监督是整合和优化基层治理资源，推动新时代人大监督工作高质量发展的有效载体。随着5G时代来临，区块链技术将大量运用于社会方方面面，高速发展的信息时代对人大预算监督提出了与时俱进的新要求。过来，人大预算监督主要靠“人防”，主观、单一。而我州目前县级人大预算监督人力、物力严重不足，部分县财经委和预算工委只配备一人，预算信息存在不及时、不对称等现实制约，监督显得“力不从心”。但同时县级的财政、审计等部门拥有与其职能相匹配的机构设置和专业人员配置，具备良好的预算监督执行能力。如何整合资源，有效利用？县级预算联网监督模式提供了思路，即运用了政府内部的监督能力，依靠政务内网光纤专线，充分运用了财政、审计等部门的实时监督执行数据，通俗来说就是运用现代信息技术对传统监督模式进行智慧化升级，实现了创新的“人防+技防”模式，监督更加省时、省力、省事，效果更加智能、精准、精细。双监督模式助推基层人大预算监督工作高质量发展。
       人大预算联网监督是坚持与完善人大监督体系，推进国家治理体系与能力现代化的具体体现。十九届四中全会要求构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，在中国特色国家治理体系和治理能力现代化的推进过程中，约束有力的预算监督体系必不可少，有效的人大预算监督是打造“法治政府”与“责任政府”的有力保障。基层是落实党和中央政策的“最后一公里”，直接关系到人民根本利益和民生福祉，特别是行进在“两个一百年”奋斗目标的交汇期，延续了几千年的绝对贫困将要得到解决，乡村振兴的重任又落在基层政府。如果县级财政资金在监督管理上失之毫厘，到了基层使用绩效就可能谬以千里。如果贯彻落实的“最后一棒”掉了链子，预算监督的实效在“最后一公里”就可能落空。预算具有连接“事和钱”的天然特质，财政支出与政府行为紧密联系，若能将县级人大预算监督从“走过场”到“刚性监督”转变，以人大预算联网为切入点，发挥人大提前介入、事前沟通的优势，并加强问责和刚性手段，就能有效以“预算之治”推动“基层之治”。
       二、现状分析
       目前我州县级人大预算监督的基本状况是：“审查难、看不懂”。人大代表普遍来自基层，不具备专业能力，而乡镇财政预算又过于粗化与新预算法要求预算编制更全、更细、更专业相矛盾，短短的人代会期间，厚厚的预算基本上代表们“看不懂、不愿看”，预算审查从源头就“落了空、走过场”。虽然按照法律程序，县乡人大对预算的编制、预算的执行、预算的决算都进行了审查，但审查不细，往往听一听汇报、看一看报表、问一问情况，会议上一通过，也就完成了监督任务，监督显得“轻飘飘、无力度”。通过几年来对我州县级人大贯彻执行新《预算法》的多次调研、执法检查中发现，绝大多数的预算监督过程中没有突出一个“严”字，轻描淡写地提一些意见、建议了事。对于一些完全与新预算法相悖的问题，也是红不起脸、出不了汗，做起了“顺水人情”。与此同时，县级人大的监督过程一般都是“不公开、小范围”。绝大多数代表除在人代会期间能有所了解，闭会期间根本没时间没条件没意识参与预算监督。目前县级人大预算公开性不够，地方主要领导守法意识不强，公众对预算监督关注少，关注平台受限制。
       三、几点建议
       要“一盘棋”全面推进。县级人大常委会要把预算联网监督系统作为人大实践创新的首要内容，将预算联网监督系统纳入日常监督的一部分，充分发挥人大监督作用。组织开展前期调研，结合各县级实际，拟定预算联网监督工作方案，明确建设原则、建设方式和建设目标。同时要加大汇报沟通，争取党委对人大预算联网工作的重视和支持，并与政府及主要职能部门沟通，初步建立适合县级的预算联网监督体系，形成一盘棋全面推进。
       要“分步骤”循序建设。县级人大预算联网监督工作不是一蹴而就的，要本着“硬件系统建设先行到位，软件系统开发循序渐进，系统维护、管理和使用制度逐步建立”的思路，在建设过程中坚持积极稳妥的步调，由易到难，由简到繁，确保系统有效运行，循序渐进。初期先将网络连通起来，实现查询功能。再根据监督实际需要，拓展数据接入面，完善功能模块，设置预警机制，开发分析系统，实现上下级人大之间纵向信息贯通。最后逐步与税务、社保、国资和审计等部门联网，拓展服务功能，通过大数据的运用，实现不间断、全覆盖的智能化监督。同时逐步扩展专题监督功能，如政府重大投资项目监督、地方政府债务监督、专项资金监督等专题，突出关注重点，确保监督工作有效有力。
       要“制度化”优化机制。一是建立健全联网监督工作制度，规范联网监督系统的使用管理，将联网监督日常查询和定期分析工作制度化、规范化、常态化。二是制定系统操作指南和使用方法，明确网络安全管理、岗位职责权限、保密要求等事项，保障网络运用的安全性，在搭建数据环境时满严格按照国家三级等保的要求实施，时刻注意把握数据的公开尺度和权限开放程度，务必保证数据安全。三是建立联网监督分析成果运用和问题反馈处理工作机制，增强联网监督分析成果的使用效能，做好问题整改的跟踪落实工作，合理运用刚性监督手段，促使政府及有关部门依法理财、规范管理。 从制度层面上形成约束和震慑，防止“两张皮”形式主义。
       要“专业化”提升能力。一方面加强县级预算监督业务培训力度，从业务部门、专业岗位抽调年轻干部充实预算联网队伍，切实增加监督力量。同时确保预算联网监督中心场地保障，以满足服务代表和优化代表履职的要求为建设原则。另一方面要从源头上消除相关主体在预算过程中的随意性，确保预算监督管理的连续性和规范性。对政府主要领导、部门分管领导、财务工作人员进行短期培训，学习预算法，熟悉相关制度，提升业务素质和开展联网监督水平。 同时加强对人大代表的学习培训，让代表了解监督什么，为什么监督，从而进一步增强人大对财政预决算的监督力量，真正让联网监督成为提升人大预算审查监督水平的有效工具。