对地方人大开展工作评议发展与完善的思考

　　——以本地评议“两官”履职及“政府优化经济发展环境工作”为视角

　　宪法和法律赋予各级人大及其常委会一项重要职权，即监督权。2006年8月出台的《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》为各级人大及其常委会行使监督权提供了完全的法律依据。各级人大及其常委会依法行使监督权，增强人大监督实效，对于推动社会主义民主法治建设和人民代表大会制度与时俱进具有深远意义。随着国家政治体制改革的进一步深入，人民群众对生活的需求不断发生变化，地方人大也在努力探索对“一府两院”及其工作部门的刚性监督，开展工作评议就是较好的例证。实践证明，人大及其常委会开展工作评议不仅树立了国家权力机关的形象和权威，还较好地促进了“一府两院”依法行政、公正司法。但囿于监督法对工作评议内容未给予明确规定，各地开展工作评议的方式方法不尽相同，效果不尽相同，相关问题也有所凸显。所以如何充分发挥人民代表大会制度优势，实现工作评议的制度化、规范化、效用化，使其在人大监督中发挥更强作用，成为地方各级人大亟需探索的课题。本文结合作者所在地的人大开展的相关工作评议为视角，谈一点拙见。

　　一、工作评议的发起发展和法理基础

　　人大工作评议是改革开放以来地方人大及其常委会创造的一种行使监督权的新形式，是促进“一府两院”依法行政、勤政廉政的一种有效手段，拓展了监督渠道，增强了监督力度。它是我国民主法治建设发展的产物，是基层人大不断探索所形成，也是人民代表大会制度优越性在基层的集中体现。

　　1.工作评议的发起发展。评议的形成和发展，经历了一个由点到面、由下到上、逐步扩大、逐级推进的过程。早在20世纪80年代初，一些县级人大常委会、乡镇人大结合闭会期间代表活动，组织部分代表评议基层“七站八所”。1982年黑龙江省肇源县人大常委会首创组织人大代表对“一府两院”干部进行评议，并在省人大工作经验交流会上介绍做法，开启了人大评议的先河 。到了21世纪初，从乡镇人大到省级人大常委会普遍都开展工作评议，评议制度日趋完善，各地评议实践形式多样、内容丰富，人大采取工作评议的监督形式引起了巨大反响，全国人民代表大会决议和全国人大常委会工作报告都曾肯定过地方人大工作评议。但2007年1月1日起施行的监督法却没有确定人大工作评议的法律地位，导致不少地方人大开展此项工作陷入了彷徨，社会各界对人大开展工作评议的监督方式提出质疑。

　　为了消除迷茫与困惑，全国人大指出人大工作评议是基层 人大强化监督职能的有益探索，值得肯定。于是，部分省级人大常委会根据本省实际情况，赋予了工作评议与询问、质询同等地位，写入本地监督法实施办法，或者出台专门的工作评议 规定，湖南省2001年出台了《湖南省县级以上人民代表大会常务委员会述职评议工作条例》，专门就人大常委会对选举、任命的国家行政机关、审判机关、检察机关工作人员履行职责情况进行审议和评价的监督活动作出规定。各省无论采取什么形式，无非就是想从创新工作角度出发，对工作评议监督形式进一步发展与完善提供依据支撑。

　　2.工作评议的法理基础。有人提出，在我国现行的基本法律中，没有对人大工作评议作明文规定，所以人大常委会开展工作评议是无法律依据是不合法的。但我们仔细分析，就不难发现，地方人大常委会开展工作评议不仅具有合法性，还具有很强的合理性。

　　首先从法理层面分析，地方人大工作评议符合宪法精神和相关法律规定原则。我国的一切权力属于人民，人民行使权力的机关是各级人民代表大会及其常务委员会。“一府两院”由人大产生，向人大报告工作，接受人大监督。根据宪法、地方组织法、代表法等相关法律的规定，在地方人大闭会期间，地方人大常委会行使监督权，人大代表享有在闭会期间活动的权利，包括建议权和批评权等。因此，地方人大常委会有权通过组织代表对被监督部门的整体工作进行评议，提出改进工作的意见并督促整改。人大工作评议完全符合宪法和法律的立法精神和本意，具有直接法理依据。

　　其次从地方人大工作评议的间接法律依据分析，监督法明确规定了地方人大常委会听取和审议被监督部门专项工作报告的监督形式，审议，顾名思义包括了审查和评议，前者侧重于合法性的审定，后者倾向于合理性的评价，对工作开展的实际成效予以评价。监督法既然明确规定了对被监督部门专项工作进行审议的监督形式，且审议也包括有评议的含义，也就等于规定了人大工作评议是人大及其常委会监督的重要形式。地方人大常委会在对被监督部门的工作进行审查时，有权对其工作效果进行全面评价，并有权就工作中存在的突出问题进行监督整改。

　　最后从实践看，各级地方人大常委会和乡镇人大开展工作评议活动较为活跃，各种工作评议机制也在逐步完善，工作评议逐步走上规范化道路。从效果看，通过工作评议，大大提高了被评议部门的法律意识、司法执法水平和办事效率，促进了依法行政、公正司法，有力推动了各项事业的发展和程序规范化。

　　二、地方人大开展工作评议的做法、现状和主要成效

　　1.工作评议的主要做法。随着社会主义民主法治建设的深入推进和监督法的稳步实施，地方各级人大积极探索人民代表大会制度创新和实践创新，开展工作评议活动日趋成为常态。长期以来，常德市人大率各县(区、市)人大及其常委会根据宪法和法律规定，对开展工作评议做了相关探索和努力。从我市实践情况看，开展评议以单项工作或者履职为主，基本做法是统一认识上报党委、明确指导思想、纳入全年工作要点、制订方案、确定评议对象(政府工作部门)和评议重点(政务服务情况、行政执法情况、依法履职情况、监督管理情况)，评议步骤分为动员部署阶段、评议调查阶段(广泛开展评议调查、问题专题交办、起草与审定评议报告)、整改落实阶段、会议评议阶段，评议方法采取人员广泛参与、结果全量化、测评分时段进行，还非常注重了结果的运用，与评先评优、任免等密切挂钩。对于“法官”、“检察官”的评议，程序与前述内容基本相同。在整个评议过程中，反复重申“七严禁”纪律规定，防止人为因素破坏评议的严肃性和客观公正性。

　　2.纵观本地情况，工作评议的现状呈现如下趋势：①评议方式多数是为了某一方面工作的优化，结合调查走访、听取专项工作报告开展工作评议，也有进行全面工作评议的；②评议对象主要是政府及其工作部门或者“法官”、“检察官”，较少对法院和检察院开展全面工作评议；③工作评议过程中，大多数有进行满意度测评票决或者按照百分制打分环节；④评议主体主要是常委会组成人员，也有常委会组成人员为主导，邀请人大代表参与，也有的向社会各界征求意见建议并要求他们进行评价的。总体上看，地方人大开展工作评议形式多样、制定标准不一，但基本能达到工作评议监督方式预期的效果。

　　3.工作评议带来的实际成效。以本地为例，自2015年对“法官”、“检察官”开展履职评议以来，评议法官、检察官数名，采取多种形式，将人大监督延伸到任命后履职情况的跟踪监督，法官检察官更能明白司法权力的行使需要非常审慎，要想促进两院工作不断规范、队伍素养不断提升，确保一方司法公平正义，就要让司法权力运行更阳光，人大监督更有力。可以说，人大对法官检察官开展履职评议，不仅是带的紧箍咒，更多的是系的安全带。另外，2018年开始，由人大常委会主导对政府工作部门优化经济发展环境开展评议，列出问题清单122个，各个部门和政府工作人员对照问题清单逐一整改，很大程度上克服了部门本位、个人本位思想，克服了官僚主义和官僚作风，政府部门及其工作人员发生较大转变，真正愿意从企业和群众的角度思考问题，真正把企业和群众的事当作自己的事情来考虑和办理，真正用规范高效的服务实实在在促进当地经济发展环境的优化和改善。每个单位层层传导了压力，坚持了问题导向，追着问题去，跟着问题查，盯着问题改，严格按照问题清单推进整改落实。对于评议指出的问题，评议排名靠后的单位，各单位党委(党组)以及负责人引起了高度重视，逐步重视抓整改，真正达到了“红脸出汗”的效果。

　　三、地方人大开展工作评议存在的问题

　　地方各级人大在履行监督职责中，虽然采取一系列措施积极探索工作评议的监督方式，并取得较好成效，但因工作评议缺乏确切的法律规定，各省市人大的认识和做法又不尽相同，实践中也显现出一些较为相同或类似的问题。具体有以下几类：

　　1.评议对象选择有欠缺。有些地方人大开展工作评议从总体平衡角度考虑较多，想尽量多而全，届内将政府所有部门、两院所有法官检察官列为评议对象，一年安排评议部门太多，导致工作重点不突出，工作做不实，甚至评议工作流于形式，达不到人大刚性监督的目的。有的对政府组成部门、办事机构的工作进行评议较多，而对垂直管理部门、法检工作评议较少，或者对法检评议多，对政府部门评议少，有的地方甚至将事关民生、社会热点难点、矛盾较集中的部门涉及较少。有的地方又较为随意地增加评议对象，把一些社会团体、企事业单位都纳入评议范畴 。在评议对象的选择上欠缺精准，反映民意性不强，工作针对性不强，在一定程度影响到工作评议的质量和效力。

　　2.评议工作质量有欠缺。评议人员受前期调查走访时间、专业、知识水平等限制，评议质量不高，不能让被评议单位和个人心服口服。有些因为人员力量和时间精力等不够，导致前期调查走访不深入，对评议事项未能进行全方位了解，未能深入基层听取群众的意见建议，深挖问题根源不够，故而不能形成有深度有力度的调研报告。有的在评议某项工作时，可能涉及非常专业的问题，而评议主体人大常委会组成人员和参与的人大代表、社会其他代表不一定是所评议该项工作的专业人才，因此，在组织调研撰写报告开展点评时，不一定都能提出真知灼见，难以达到预期效果。

　　3.评议程序科学性有欠缺。通常，开展工作评议需要依照相应程序进行，且每个单位的工作流程和法律规定是不尽相同的，但在实际中这些程序和环节往往被忽略或者被同化。如在时间方面，有的程序事项按照法律法规规定长达数月之久，甚至更长，有的则几天左右，那么行政相对人对此如何开展评价更加科学合理，把职能、性质不同的单位集中在一起，用同一把标尺评价然后进行排名是否科学合理，值得商榷。其他还有诸如评议对象和主体确定、评议指标设定、评议体系设置、评议意见督办方式等方面规定不一、做法各异，这些都体现出工作评议存在一些欠缺科学性问题，从而导致工作评议的严肃性和权威性受到质疑。

　　4.评议工作刚性有欠缺。开展工作评议是为了通过加强人大监督，推动“一府两院”不断改进工作作风，提升工作效能，切实为企业为群众依法高效廉洁地解决各类问题，促进当地经济良性发展。但有的地方人大开展工作评议格式化问题严重，就因为该项工作年初纳入了工作要点，一年要干这么一件事，所以所有的规定动作必须要完成，忘却了为什么要开展工作评议，通过工作评议要达到什么样的目的，丢失了工作初心。在调研走访中，企业怕得罪职能部门或者个人，闪烁其词不讲实情，过后又到群众中进行负面宣传，开展评议时，肯定成绩长篇巨幅、夸赞无数，查摆问题隔靴搔痒、避重就轻，对于暴露的顽疾不敢动、不会动，没有真正彰显人大监督的“刚性”，难以达到人大督促“一府两院”改进提高的目的。

　　5.评议后整改落实问题有欠缺。工作评议的最终目的是发现问题和解决问题，进一步优化工作流程，提升效能，让群众办事方便快捷，促进当地政治经济发展。通过评议所列问题清单需要扎实整改落实，以此推动政府及政府工作部门和法检两院工作。但有些地方人大由于缺乏跟踪督查和整改落实评价机制，对评议后问题责任清单落实整改情况跟踪监督不力，对未能落实整改的部门缺少有效的惩戒问责机制，从而导致评议工作流于形式，很大程度上丧失工作评议的权威性和效用性。

　　四、地方人大开展工作评议的对策与完善

　　地方人大常委会通过开展工作评议，对被监督部门的工作进行全面了解和掌握，既总结成绩，又查找不足，更有利于推动工作、实现良法善治。同时，推动人大制度与时俱进、完善发展，激发人大制度的生机和活力，更是法律赋予地方人大常委会的重要职责和使命。开展工作评议是宪法和法律赋予人大监督职能的重要形式和有力举措。在新形势下，地方人大始终应坚持党的领导，自觉运用法治思维和法治方式，进一步探索和完善工作评议机制，充分发挥人大工作评议监督的有效性，不断完善国家治理体系，提升治理能力科学合理化。

　　1.工作评议上升为法律具有必要性。一个国家法律制定的指导思想，总是同该国家的政治发展目标，经济和社会发展目标等相适应的，往往是对以往经验的总结规定和对未来发展趋势的准确把握。地方人大工作评议通过把法律监督与工作监督、程序性监督与实质性监督、人大监督与群众监督有机结合起来，运用法律赋予的调查权、审议权等法定方式，对被监督部门的工作进行评议，是具有促进作用的。实践中，往往在开展专项工作评议中，会发现被评议部门存在全局性的问题，将专项工作评议上升为整体工作评议，更有利于提高被监督部门的整体工作质量和水平。所以无论从实践经验还是从发展趋势来看，将地方人大工作评议纳入法律范畴不仅符合法理原则，更符合依法行政和公正司法的法治精神。有些地方性法规虽然对人大工作评议作了规定，但因缺乏顶层设计，欠缺具体法律条文的支撑，加上各地规定不够严谨规范，在实施过程中难免出现偏差，效力大打折扣。还有不少地方人大常委会尚未开展此项工作。故用法律条文形式肯定人大工作评议势在必行。建议通过法律统一规定，明确地方人大常委会可以根据情况，对被监督部门进行整体工作评议，并明确规定评议对象的确定办法、评议内容和程序安排等事项，给予其正当确定的法律地位。监督法已实施十余年，随着我国法治建设的深入发展，系列重大改革举措逐步落地，监督法也急需尽快修订完善补充，笔者认为可以一并对工作评议从立法上给予定位。

　　2.评议对象的选定要具有科学性。评议对象的选定，应当从全局性考虑，要着眼于事关改革发展稳定大局和人民群众迫切关注的热点难点问题，及时评议“一府两院”部门较为集中的问题。可以通过搜集代表意见建议、进行代表视察、开展执法检查、实施专题调研、关注人民群众来信来访等方式，还可以由常委会组成人员建议选定需要评议的部门。选定评议对象要分主次和轻重，一般每年不宜安排过多，否则精力不够，评议不精准，效果差，反而影响了权威。评议工作要形成常态，年初纳入人大常委会工作计划，与党委、政府的年度工作要点衔接好，确保与党委、政府工作同步协调，不断增强工作评议的针对性和效用性。

　　3.工作评议程序要具有规范性。开展工作评议首要是客观公正，要想最大程度地实现客观公正，必须要有规范的程序做保障，这样才能体现人大工作的严肃和权威。从各地做法看，一般都是通过制订工作方案、确定评议对象、上报党委、安排部署、动员发动、走访调研、征求各方面意见、汇总整理、反馈意见、会议评议、民主测评、督促整改等步骤和环节开展。在工作实施中，按照方案的上述步骤一环扣一环有序推进，一般能确保工作评议达到效果。但每一个程序都需要在求真和务实方面做足功夫，不能简单的为完成任务而开展工作，真正要俯下身子深入基层扎实了解情况，真刀真枪地开展评议。

　　4.走访调研对象要具有广泛性。工作开展具有广泛性和群众性才会具有生命力，大走访广调研是确保工作评议实效的基础条件。给评议对象或者某项工作一个正确的评价，要采取深层次、多维度、全方位开展调研。走访要深入最基层倾听意见建议，找到存在突出问题的根源和症结。要拓宽调研渠道，在开展实地调查、个别走访、召开座谈会等方式的同时，也可通过电视、网络平台、问卷调查等方式征集群众意见建议。调研完成后，要开展大讨论，深入分析问题现状和原因，并提出具体可操作的解决办法与途径，形成切实可行的调研报告。

　　5.开展评议要具有针对性。当面开展评议是整个评议工作的关键环节，也是最难以把握的环节，有人戏称更是最得罪人的场景，要想让之前所做的所有工作集中体现效果，面对面评议就应当具有强烈的火药味。评议发言就应直指问题、简明扼要、言而有实，对工作中存在的问题毫不遮掩；正确适时运用监督法规定的询问方式，由评议主体或者其他参与人员就评议议题中涉及的人民群众和社会普遍关注的问题现场提问，被评议部门现场解答，不断提升工作评议监督的刚性；有针对性地扩大评议参与人员，评议会议除了评议主体、人大代表和被评议部门负责人参加外，还可以邀请民主党派无党派人士、业内专家、群众代表，以及组织人事、纪监委、宣传等部门负责人列席会议，并赋予其发表意见的权利；评议过程及结果要公开透明，充分兑现人民群众的知情权、参与权和监督权。

　　6.跟踪督办要具有延续性。评议不是目的，整改提高才是初衷。通过评议汇总整理问题，列明问题清单，以常委会正式文件反馈给被评议部门，同时限期要求被评议部门整改，适时听取查访整改提高情况。评议问题交办后，人大常委会应统一部署，及时跟进，对整改情况进行动态、全程、长期监督。根据单位整改情况提请有关会议进行专题研究，必要时开展再次整改。对于态度消极不落实整改意见或者敷衍塞责的，依法运用监督法规定的质询、特定问题调查、撤职等方式，持续增强人大监督的刚性，确保工作评议不走过场不落空。 (桃源人大 王译萱)