湖南人大微信4月16日，我认真读完全国人大常委会再次发往各省市区人大常委会征求意见的《中华人民共和国环境保护法(修订草案)》(2014年4月14日稿)时，做为一个多次直接参与了该法执法检查、起草修订议案、参加法律后评估、参与修正论证和修订调研座谈的省人大工作人员，我见证了这部法律6年多来艰难的修改过程，看到我省所提的绝大多数建议得到采纳，我欣喜不己。在征求省内意见后，我们又提交了3个方面的修改建议，相关内容在4月24日的通过稿中得到体现。
修改历经艰难
《中华人民共和国环境保护法》(以下简称环境保护法)是我国环境保护领域的基本法律，规定这一领域的主要制度。全国人大常委会1979年制定环境保护法(试行)，1989年该法正式出台后，相继制定了水污染防治法、大气污染防治法等20余部环境保护方面的法律，国务院也颁布20多件有关行政法规，各地人大、政府也制定了200余件相关地方性法规和规章，基本形成了中国环境保护法律法规体系。
随着我国粗放试发展带来的环境问题集中爆发，大气、水、土壤等主要环境要素污染加剧，严重影响了经济社会发展和人民群众健康。鉴于环境保护法远远落后于环境保护新形势的要求，自1995年以来，全国人大代表先后提出了75件议案，强烈要求尽快修改环境保护法，其中根据领导安排，我2008年初为主调研、起草了修改环境保护法的议案，逐条提出了修改建议，经我委委员、第十一届全国人大代表吴建平在全国人大会议期间领衔提出，所提议案受到重视。
根据全国人大常委会立法规划和代表议案，全国人大环资委自2008年以来开展了相关环境保护法律的后评估，2009年、2010年又对环境保护法进行了后评估，对环境保护法修改方式进行了研究。论证报告认为，编篡环境保护污染防治法典是长期任务，也难以覆盖环境保护法的法律调整范围，当前急切需要处理好环境保护基本法律制度与相关单行法律衔接存在的问题，主要涉及环境影响评价、排污收费、限期治理、环境权益、环境标准、环境检测、重点污染物总量控制、区域限批、生态补偿、跨行政区污染防治协调和人民政府环境质量责任等10项重要制度。为此，全国人大常委会将环境保护法修正做为法律清理的后续工作，列入了2011年立法工作计划。
2011年1月，全国人大环资委正式启动了环境保护法条文的具体修改工作，听取部门意见后，环境保护法修改小组组长蒲海清副主任委员带队赴我省等地调研座谈，我们关于环境保护法第4条、13条、15条、23条、28条、31条等条款的修改建议，得到采纳。在多次征求有关部门和法律专家的意见后，形成了《环境保护法修正案(草案初稿)》，为七章四十八条，其中修改十七条，合并六条为三条，新增规定四条，仅增加一章一条。
由于修正幅度太小，在当年9月底召开的环境保护法修改研讨会上，受到了各地人大环资委的激烈批评。我在会上提出了四点建议：一是应将环境保护法修正案改为修订案，通过全面系统的修改使其上升为国家环境保护的基本法；二是应明确建立生态补偿制度，授权国务院尽快出台配套法规；三是应完善环境管理法律制度，赋予环保部门更多的行政管理权；四是应加大对违法行为的处罚，用重典治污的办法来解决环境问题。
此后，该法修正案历经多次修改，反复论证，集思广益，期间两次向全国公开征求修改意见，甚至推倒重来。2012年8月，全国人大环资委将该法修正案草案提请十一届全国人大常委会第二十八次会议初次审议。8月31日至9月30日，该修正案草案在中国人大网公布，向社会公开征集意见，收到社会各界1.2万条意见。之后，根据常委会组成人员和各方面的意见，对修正案草案作了较大修改，形成了七章五十九条的修正案草案二次审议稿。2013年6月，十二届全国人大常委会第三次会议对修正案草案二次审议稿进行了审议，又公布向社会公开征集意见，收到2000多条意见。
在修改过程中，各方面一致认为应当将环境保护法定位为环境领域起统领作用的综合性、基础性法律，主要解决环境保护领域的共性问题，如明确环境保护的理念、基本原则和基本制度；具体制度则可以由其他单行法规定。如果未来编纂环境法典，环境保护法可以作为法典的总则，为此，2013年10月，全国人大常委会第五次会议审议时将修正案草案改为修订草案，对该法进行全面修订。2014年4月24日，全国人大常委会第八次会议通过环境保护法修订案。
全国人大常委会对该法的修订高度重视，全国人大环资委和环保部启动修改、调研论证就历时近4年。全国人大环资委向全国人大常委会会议提出一审稿后，又经过4次审议，历时近2年。张德江委员长、沈跃跃副委员长亲自带队就该法修改进行专题调研，听取基层意见。其中两次公开向全国征求意见，全国人大法律委、全国人大常委会法工委深入研究，全面吸纳各方意见。该法修订历经两届全国人大常委会、四次审议，以修正案的形式列入立法计划，最后以修订案的方式出台，原法律条文中只有几条完全未作修改，条文从6章47条增加到7章70条，这样大幅度的修订在我国立法史上极为罕见。
修订亮点纷呈
新修订的环境保护法着重解决了当前环境保护领域的重大突出问题，更新了环保理念，健全了基本制度，好的政策逐步法定，厘清了环保责任，明确了公民义务，重视了农村污染防治，保障了公众参与权，严格了违法处罚，亮点纷呈，得到了社会各界的广泛好评。主要有八个方面：
一是立法宗旨有了创新。修订后的环境保护法对立法宗旨进行了重大修改，体现了环境保护的新理念。在第1条和第4条中，明确提出要推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展，使经济社会发展与环境保护相协调。这是将党的十八大报告提出必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念写入了法律。同时经济发展与环境保护的关系是环境保护法修改要处理的核心问题。将修订前环境保护法第4条“使环境保护工作同经济建设和社会发展相协调”的表述，修改为“使经济社会发展与环境保护相协调”。反映了立法机关对环境与经济关系认识的深化，反映了发展理念的重要变化。
二是国策原则予以明确。基本国策是影响国家发展的全局性、长期性和决定性的基本准则，目前我国有四部法律分别将计划生育、男女平等、节约资源、保护耕地等明确为基本国策。保护环境作为一项基本国策，是国务院1990年在《关于进一步加强环境保护工作的决定》中第一次在正式文件中提出的。在党的十八大报告中，明确提出了坚持节约资源和保护环境的基本国策。新法第4条明确“保护环境是国家的基本国策”，体现了国家对环保工作的长期性和艰巨性，对环境与发展协调一致的高瞻远瞩，有利于全面提升我国的环保意识，引导相关法律、法规和政策的制定，切实加强环保工作。环境保护法作为环境保护领域的综合基础性法律，应当对统领整个环境保护工作的基本原则作出明确规定，而修订前的环境保护法没有规定基本原则，因此，新环境保护法第5条明确提出了“环境保护坚持保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责的原则。”
三是基本制度不断完善。新修订的环境保护法第16、17、19、20、44等条款，对制定污染物排放标准、环境监测制度、环境影响评价制度和防治污染设施“三同时”制度、跨行政区域的联合防治机制、重点污染物排放总量控制制度和区域限批制度等基本制度进行了完善。并建立了生态红线、生态保护补偿、排污许可管理制度等新的基本制度，在第29条明确“国家在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定生态保护红线，实行严格保护”、在第31条明确“国家建立、健全生态保护补偿制度”、在第32条明确“国家加强对大气、水、土壤等的保护，建立和完善相应的调查、监测、评估和修复制度”， 规范流域水污染和区域大气污染的防治问题，实现了由点源的控制向区域的协调和联动防治转型，体现了解决环境问题的针对性。在第45条明确“国家依照法律规定实行排污许可管理制度。”上述基本制度的建立和完善，是我国为应对环境污染和生态破坏的严峻形势所提出的重要措施，对维护我国生态安全及经济社会可持续发展具有重要战略意义。
四是好的政策逐步法定。新环境保护法将实践中行之有效的环境经济政策，提升为法律规定。第21条、22、23、31、52、54条等规定，国家采取财政、税收、价格、政府采购等方面的政策和措施，鼓励和支持环境保护技术装备、资源综合利用和环境服务等环境保护产业的发展，鼓励投保环境污染责任保险，建立绿色信贷。通过综合运用财政、税收、价格、信贷、保险等经济手段，来调整和影响生产经营者的行为，实现经济建设与环境保护相协调。
五是职责分工细化具体。修改前，环境保护工作分工不清、责任不明、落实乏力。修订后，一是细化了政府的责任。第6条第2款规定了地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责，并且在第26条中要求县级以上人民政府应当将环境保护目标完成情况纳入对本级人民政府负有环境保护监督管理职责的部门及其负责人和下级人民政府及其负责人的考核内容，作为对其考核评价的重要依据。第8、9、28、37、40、47、51条中，还规定各级政府应承担加大财政投入、加强环境保护宣传和普及工作、改善环境质量、对生活废弃物进行分类处置、推广清洁能源的生产和使用、做好突发环境事件的应急准备、统筹城乡污染设施建设等责任；二是明确人大要加强监督。第27条规定：县级以上人民政府应当每年向本级人民代表大会或者人民代表大会常务委员会报告环境状况和环境保护目标完成情况，对发生的重大环境事件应当及时向本级人民代表大会常务委员会报告，依法接受监督；三是强化企业事业单位和其他生产经营者的环保责任。企业事业单位和其他生产经营者是环境主要的污染者，是环境保护法重点规范的对象，许多制度和措施都是针对其作出的。第6条规定：企业事业单位和其他生产经营者应当防止、减少环境污染和生态破坏，对所造成的损害依法承担责任。第40、42、43、45、47、55条还规定了其应当承担实施清洁生产、减少环境污染和危害、按照排污标准和总量排放、安装使用监测设备、缴纳排污费、制定突发环境事件应急预案、公布排污信息、建立环境保护责任制度等责任。四是强化主管部门和相关部门的责任。第10条规定，环境保护主管部门对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理，有关部门和军队环境保护部门对环境保护工作实施监督管理。在第13、15、16、17、24、25、53、54、59、60、61、62、63等条款中，还对相关具体职责进行了明确。
六是农村环保高度重视。农村环境污染问题日益突出，面源污染与点源污染共存，生活污染和工业污染交织，工业和城市污染向农村转移，已成为我国农村经济社会可持续发展的重要制约因素。修订后的环境保护法对此高度重视，在第 33条、49条中对此作了相应规定。
七是公众参与得到保障。1972年联合国通过的《人类环境宣言》把公民环境权作为一项基本人权规定下来。新环保法专门新设了信息公开和公众参与一章，详细规定了相关权利和义务。在第53条规定了公民享有“获取环境信息、参与和监督环境保护的权利”。第54条就保障公民环境信息知情权做了规定。为了保障公民的参与权、监督权，第56、57分别做了规定。第6、36、38条分别设定公民了应当低碳生活、绿色消费、减少对环境的影响等环保义务。
八是法律责任格外严格。目前，环境保护领域“守法成本高，违法成本低”的问题比较突出，加强对违法排污的监管，加大处罚力度，才能有效解决“违法成本低”的问题。治环境，需重典。新法的治污手段刚性，第59至69条设定了严格的法律责任。一是设立了按日计罚制度。第59规定：“企业事业单位和其他生产经营者违法排放污染物，受到罚款处罚，被责令改正，拒不改正的，依法作出处罚决定的行政机关可以自责令改正之日的次日起，按照原处罚数额按日连续处罚。”并规定确定罚款处罚，可依照有关法律法规按照防治污染设施的运行成本、违法行为造成的直接损失或者违法所得等因素确定的规定执行。地方性法规还可以根据环境保护的实际需要，增加规定按日连续处罚的违法行为的种类。二是赋予了责令停业、关闭的权利。第60条明确规定：“企业事业单位和其他生产经营者超过污染物排放标准或者超过重点污染物排放总量控制指标排放污染物的，县级以上人民政府环境保护主管部门可以责令其采取限制生产、停产整治等措施；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭。”三是对环境违法追究刑事责任。第63条规定：“对环境违法行为尚不构成犯罪的，除依照有关法律法规规定予以处罚外，由县级以上人民政府环境保护主管部门或者其他有关部门将案件移送公安机关，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，处十日以上十五日以下拘留；情节较轻的，处五日以上十日以下拘留。”第69规定“对违法排放污染物，构成犯罪的，依照刑法的有关规定追究刑事责任。”
现实意义重大
4月25日，我在北京参加《中华人民共和国大气污染防治法》修订座谈会时，和直接负责环境保护法修订的全国人大环资委、全国人大常委会法工委、环保部有关人士，以及兄弟省市区的同仁进行交流时，大家纷纷表示，这部法律的修改，注重了立法质量，是科学立法、民主立法的又一典范，是我国环境保护法治进程的重要里程碑。就我省而言，新修订的环境保护法的贯彻实施，将有力地防治我省环境污染和其他公害，保护和改善环境，保障人民健康，推进美丽
湖南建设，促进全省经济社会可持续发展，具有重大的现实意义。
首先，对推动我省环保立法和监督具有重大现实意义。新修订的环境保护法进一步完善了环境保护的基本理念、原则和制度，健全了监管体制，理顺了职责分工，解决了长期以来因立法滞后影响环境保护、因制度缺乏制约科学发展的重大问题，彰显了其在环境保护领域基本法的地位。它的出台，配套地方性法规和规章也将逐步做出修改。
省委、省人大常委会、省人民政府高度重视我省环境保护的立法和执法工作，省委常委会还专门听取了环境保护法律法规执法检查及跟踪检查情况报告。省人大环境与资源保护委员会和省环保厅在呼吁、参与环境保护法修改期间，从2006年开始就《湖南省环境保护条例》等地方性法规进行了执法检查、修订调研、政策研究等前期准备工作。一些研究调研成果引起国家和省里重视，时任国务院总理在《攸县城乡同治创新管理的经验和做法值得推广》，时任省委书记、省人大常委会主任、省人民政府省长在《关于建立湘江流域生态补偿机制的调研报告》等报告上做过重要批示。在《湖南省湘江保护条例》的立法实践中进行了有益探索，从提交一审的《湖南省湘江管理条例(草案)》，到法规框架和章节的重大修改，最后以《湖南省湘江保护条例》出台，凸显了环境保护的最新理念、最新原则和最新制度。
今年初，省人大环境与资源保护委员会精心准备，姜玉泉、吴建平等委员在省十二届人大第三次会议上，分别领衔提出了《关于尽快制定<湖南省大气污染防治条例>的议案》，被大会确定为第1号、第3号议案。目前，省人大常委会已将制定大气污染防治条例列入了今年拟提请审议的立法计划，省政府相关部门在加快起草。新修订的环境保护法中关于环境违法追究刑事责任、“省、自治区、直辖市人民政府对国家环境质量标准中未作规定的项目，可以制定地方环境质量标准；对国家环境质量标准中已作规定的项目，可以制定严于国家环境质量标准的地方环境质量标准”、“地方性法规还可以根据环境保护的实际需要，增加规定按日连续处罚的违法行为的种类”等规定，为我省制定严于国家标准的大气污染防治制度，提供了上位法依据。
还将为正在修订的《湖南省机动车排放污染防治办法》，正在起草的湖南省固体废物污染环境防治条例、准备修订的《湖南省环境保护条例》和《东江湖水环境保护条例》等地方性法规和规章，提供了上位法的支持。
另外，修订的环境保护法第27条规定“县级以上人民政府应当每年向本级人民代表大会或者人民代表大会常务委员会报告环境状况和环境保护目标完成情况，对发生的重大环境事件应当及时向本级人民代表大会常务委员会报告，依法接受监督。”可以通过同级人大的监督，有效促进政府依法履行环境保护职责。
其次，对促进我省环保执法具有重大现实意义。我省环境污染形势之所以严峻，一个重要原因就是环保法律责任不严厉，导致执法手段软弱，环境监管不力。对于新修订的环境保护法，相关部门及执法人员纷纷称赞有了“尚方宝剑”。
一是监管手段更加刚性。如授予了环境保护和其他负有环境保护监督管理职责的部门对违法排污设备的查封、扣押权，这对及时有效地解决各地环境污染和生态破坏等违法问题意义重大。如为了保证环境监管的实效性，对于环境污染企业，供水部门可停止供水，土地管理部门可禁止向其提供土地，银行则不得给予其授信，进出口管理部门不得给予其出口配额，证券监管部门可限制其上市或已经上市的不得继续融资等。这些措施将有利于促进我省企业实行清洁生产，也有利于各地对经济结构进行战略调整。还规定了区域限批制度。即对环境污染严重的地区，可以暂停审批其环境影响报告书，限制其进一步发展，用限制发展的措施来倒逼地方政府解决区域性环境问题，倒逼企业解决其内部环境问题。
二是责任追究非常严厉。第59规定对企业规定了按日计罚的措施，对于那些责令其限期整改却屡教不改的企业，从责令之日起按日计算罚款，并且鼓励各地方按照地方实际设定罚款的数额，罚款上不封顶。第63条规定对四种违法行为进行行政拘留和第69规定追究刑事责任，将对环境违法单位和个人起到有效的震慑作用。
三是执法不严后果严重。目前环境问题产生的一个重要原因就是有法不依、执法不严。第68条对此类行为进行了细化，规定地方各级人民政府、县级以上人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门如有此类行为之一的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记过、记大过或者降级处分；造成严重后果的，给予撤职或者开除处分，其主要负责人应当引咎辞职。此外，第67条还做了相关规定。
三、对扩大我省公众参与环保具有重大现实意义。古语云：“一屋不扫，何以扫天下”。很多法律的主体是有限的，但环境保护法不一样，每个人都是主体，不管大家对环境、对污染多么的不满，每个人都可能会导致环境污染。对此，第 6条中规定的“一切单位和个人都有保护环境的义务”。 因此，环境保护，人人有责。
同时，由于环境保护涉及社会公众利益，新修订的环境保护法专门设立信息公开和公众参与一章，对公众参与环境保护的渠道、方式和程序做了原则性规定，对于引导、鼓励、保障公民参与环境保护，提供了法律支持。并在第58条中还建立起环境公益诉讼制度，“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼”，能解决违法企业和地方政府可能发生的不当作为甚至乱作为问题，可以有效发挥社会监督政府与企业的作用。并且还规定了“提起诉讼的社会组织不得通过诉讼牟取经济利益”，避免了公益诉讼的混乱或垄断情形发生。
我省民间环保社团和组织很多，如湖南省环保社团联合会、绿色潇湘、湘潭环保协会、岳阳湿地保护协会、长沙野生动物保护协会、郴州自然之友小组等，为推进全省环保工作做出了较大贡献。
环境信息公开、公众参与、环境公益诉讼制度等规定的设立，为我省公民个人、环保公益组织参与环境保护、开展环境维权等，提供了有力的法律支特，能使我省各级政府、企业、社团、公民逐步达成新的角色平衡，有利于形成了新的地方环境保护法律秩序，共同推进全省环保工作，促进美丽湖南建设。(此文摘要发表于《人民之友》2014年第6期)(责任编辑：刘舒尹)
来源：湖南人大网
作者：梁斌勋
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