发挥人大监督作用推动党和国家重大战略 决策落地落实的思考

监督权是法律赋予人大及其常委会的一项重要职权。本文试图通过对临武县人大常委会多年来聚焦农村生活垃圾治理，开展持续精准监督，推动国家乡村振兴战略落地落实进行系统性梳理，总结持续精准监督的亮点和成效，剖析存在的问题与不足，以期为进一步提高地方人大监督实效提供借鉴。

持续精准监督农村生活垃圾治理的实践和成效

临武县地处湖南省南部，南岭山脉东段北麓，是一个开放崛起的县域，总人口40万，总面积1578平方公里，曾经是全国200个重点产煤县之一和有名的“小有色金属之乡”。二十一世纪初，随着农村经济快速发展和新农村建设持续推进，群众对人居生活环境美好的向往与“自然消亡式”的生活垃圾处置之间的矛盾越来越突出，特别是党的十九大乡村振兴成为国家战略，党中央、国务院印发《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》，明确要求“推进农村生活垃圾治理，建立健全符合农村实际、方式多样的生活垃圾收运处置体系……”农村生活垃圾治理成了人民群众高度关注的热点问题。从2014年开始，县人大常委会积极回应民众关切，对农村生活垃圾治理开展持续精准监督，推动构建全县城乡生活垃圾收运和无害化处理体系。回顾其间历程，这是一场久久为功，持续推动国家乡村振兴战略决策落地落实的生动实践，也是地方人大监督创新发展的有益探索。主要体现了以下几个特点：

（一）长周期、深聚焦。主要体现在监督理念认知的统一连贯性、时间跨度的连续性和监督内容的针对性。

1.突出认知的统一连贯性。早在2014年，县人大常委会决定把农村生活垃圾治理作为精准监督选题，主要是因为生活垃圾治理投入大，涉及面广，而且与乡村治理能力、群众生活习性、环境保护意识等深层次问题高度关联，具有复杂性、顽固性、困难大等特点。到2018年党的十九大提出乡村振兴战略，县人大常委会深刻领会，当前我国人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾在乡村最为突出，国家实施乡村振兴战略，是解决新时代我国社会主要矛盾、实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦的必然要求，具有重大现实意义和深远历史意义。7年来，十六届、十七届县人大常委会思想高度统一，监督一以贯之，在推动国家乡村振兴战略落地落实、促进临武生态文明建设方面发挥了重要作用。

2.把握时间跨度的连续性。从2014年县政府启动城乡生活垃圾处理项目建设起，到2020年底，全县13座乡镇垃圾转运站全部建成并投入运行，实现全覆盖，县人大常委会去除“届期”“年度”的惯性思维和影响，连续7年开展精准监督，历经两届人大，年复一年、从未间断。

3.强调议题的集中性。7年间，县人大常委会先后安排与农村生活垃圾处理相关的议题10多个，涉及项目立项、建设运营模式、财政预算、乡村考核管理等各方面，坚持做到目标锁定、指向精准、成效彰显，人大监督的权威进一步树立。

（二）广覆盖、多维度。开展农村生活垃圾治理监督以来，我们综合运用多种监督方式和手段，推动人大监督由一次性监督向持续监督、由履职式监督向精准监督、由注重监督过程向监督过程与结果并重转变；推动监督思路、监督内涵、监督方法不断发展，形成了“全方位、广覆盖、多维度”的监督态势。

1.监督思路做“加法”。我们认为，人大监督的本质和党委、政府的工作目标相一致；人大监督不是给党委、政府出难题、找碴子，而是要为党委、政府做“加法”，在党委、政府遇到困难的时候，为党委、政府凝聚民心、开启民智、汇聚力量。2014年，临武县城乡垃圾收运体系成功立项，批复建设投资7924.36万元，建设13座乡镇垃圾转运站、1017个垃圾收集亭，配套3823只垃圾桶、38台垃圾收运车辆。就在县政府为EPC还是PPP模式纠结徘徊的时候，人大的精准监督如约而至，通过调研、考察、问询，2016年，县人大通过了《关于同意县人民政府以PPP模式建设城乡生活垃圾收运和无害化处理体系的决议》，由社会资本和政府指定公司组建霍拉环保公司，负责工程建设和项目运营，特许经营期25年（其中建设期1年，运营期24年），购买服务费用（测算平均每年1205.87万元）作为环卫专项支出逐年列入县财政预算。

2.监督内涵相连贯。坚持以联系的、发展的辩证唯物主义思维，统筹谋划好监督的内容、对象、时间跨度等，做到“届内有主线、年度有重点”，上年度的监督重点与下年度紧密相连。7年间，县人大常委会先后就项目立项、运营模式、项目征地、建设进度、财政预算、垃圾分类工作、乡村考核管理等重点开展精准监督，在监督内涵上做到前后呼应、环环相扣。

3.监督方式多样化。在跟踪督促项目专项经费拨付过程中，我们质询了3个乡镇财政所长；在帮助破解征地难的过程中，我们采用调研座谈的方式；针对项目建设进度缓慢，我们采取问询追踪的监督方式；在监督财政预算方面，主要是听取和审议报告；在追踪督办代表意见建议落实以函询为主；在监督乡、村两级垃圾分类引导不力时，用的是电视问政……

（三）重整改、求长效。在持续精准监督过程中，充分发挥时间长、可持续的优势，坚持问题导向，精准督促整改，持续传递监督压力。

1.坚持问题导向，深入调查研究。县人大常委会多次组织开展专题调研，对县城区和13个乡镇垃圾中转站以及一些非正规垃圾填埋场进行实地查看，组织县城市综合执法局、县环卫所、县爱卫办、县霍拉环保公司、相关乡镇以及部分村干部、县乡人大代表进行座谈，对收转运项目建设情况、城乡垃圾处理现状、农村保洁存在的困难等方面进行了解与把脉，就“垃圾站选址分散”“征地难”“高低压电力瓶颈”“乡垃圾中转站、村垃圾亭建设推进慢”“农村环保意识差，乱扔垃圾现象普遍”“分类回收试点推广难”“非正规垃圾填埋场二次污染严重”“农村保洁人员经费无保障”等难点提出意见建议，引起县委县政府主要领导高度重视，在第一时间作出了批示。

2.精准把握重点，以监督促整改。从2018年起，针对项目推进过程中的扯皮现象、生活垃圾治理后进的乡镇、落实代表建议不力的人和事，每季度向县政府和相关单位移交“问题清单、责任清单、整改清单”，要求县政府和相关单位对照整改，整改情况在主要领导会商时予以通报。对整改不力，简单应付、敷衍了事的单位，发回重办并跟踪监督。必要时，责成其主要负责人向常委会说明情况，接受询问或者质询。2019年10月，县人大常委会组织市、县代表，沿“沙溪湖压缩站——寺冲垃圾填埋场——寺冲村委——龙归坪村委——金江镇垃圾中转站”开展视察，持续传递监督压力。

3.建立完善农村生活垃圾治理长效机制。全县城乡生活垃圾收运和无害化处理体系建成运营后，我们建议县政府建管并重，运用科技手段，监督垃圾分类投放、收集运输、无害化处理等各环节；借助大数据进行量化分析，及时发现和反馈问题；鼓励村民参与垃圾分类监督，探索建立切合实际的奖惩制度；将农村生活垃圾治理情况纳入乡、村年度绩效考核，对推进不力单位进行提醒谈话并予以曝光等等。这些意见建议都被县委、县政府重视采纳，目前，全县13座乡镇垃圾转运站全部正常运行，城乡生活垃圾收运和无害化处理体系除少数偏远山村实现了全覆盖，覆盖率达90%以上。

持续精准监督的制度要义

从临武县人大探索实践看，增强监督实效贵在选题和发现问题的“精准”以及监督过程的“持续”。因此，“持续精准监督”应该成为人大履职的一种新理念或者制度安排，其重大意义在于：

（一）“持续精准监督”是新时代中国共产党治国理政的必然要求。十八大以来，党和国家提出三个重大战略决策，“脱贫攻坚”“乡村振兴”“碳达峰、碳中和”。以习近平同志为核心的党中央治国理政的一个鲜明特点，就是党的主张提出来以后，通过全国人民代表大会转变为国家意志。而贯彻落实全国人大的决定、决议，是地方各级人大的神圣使命和职责所在。栗战书委员长在刚刚闭幕的全国两会上指出：党和国家的工作重心在哪里，人大就履职到哪里。这必然要求人大的监督工作必须紧跟党和国家的重大战略决策。

（二）“持续精准监督”是践行习近平新时代中国特色社会主义思想的内在要求。以钉钉子精神抓工作，是习近平新时代中国特色社会主义思想中一个重要的科学方法。比如举世瞩目的脱贫攻坚战，几千万的贫困群众、近百万个贫困村，不都是一年接着一年干，一户一户地脱贫、一个村一个村出列吗？所以钉钉子不仅是一种精神态度，其中也蕴含着丰富的思想智慧和方法论逻辑。

持续精准监督实质上就是以“钉钉子”的精神开展监督工作。在人大的监督实践中，一些事关群众切身利益和社会普遍关注的重大问题，往往需要一年甚至多年、一届甚至几届持续推进方能见效。还有像“碳达峰、碳中和”等一些国家重大战略，要管到2060年以后去了，没有“钉钉子”的精神能干得成？所以，人大监督也要象钉钉子那样，一锤接着一锤敲，一届跟着一届干，唯如此才能“入木三分”，才能彰显人大监督的实效。

（三）“持续精准监督”是彰显人大监督刚性的有力抓手。监督权是县级人大最经常、最广泛使用的一项职权，但不可否认，人大监督长期存在“失之于软”“失之于准”“失之于虚”的现实问题。这固然与思想观念、体制机制、责任追究、约束保障等方面有关，但缺少恒心和毅力，抓不住关键问题也是其中一个非常重要的因素。从实践看，加强监督的精准性，针对某项监督内容持续跟踪问效，可以克服监督上“失之于软”“不深不实”等问题，精准锁定每年的监督内容，让其围绕一条主线，上一年与下一年紧密联系，构成一个有机整体，形成前后内容相联、结构互补、效应叠加的良性循环，可以增强监督的刚性效力，推动问题解决和工作改进。

（四）“持续精准监督”是回应群众关切的重要途径。维护好人民群众的根本利益，不断满足人民群众日益增长的美好生活需求，是人大监督的初心使命。当前，我国处在社会利益调整、社会转型发展的关键时期，涉及人民群众利益诉求的许多热点、难点问题，需要通过深度聚焦关注，持续传递监督压力，才能推动妥善解决。在农村生活垃圾治理监督过程中，我们积极回应人民群众对改善人居生活环境的热切期盼，以强有力的手段，精准监督、久久为功，推动政府解决问题，切实增强农村群众的获得感。因此，应当把持续精准监督作为回应群众关切的重要途径，切实解决民众的合理诉求。

开展持续精准监督存在的问题

（一）缺欠主动性。对持续精准监督的性质、特点、优势等，认识还比较模糊，也把不准定位，加上目前法律对持续精准监督没有明确规定，缺乏具体可操作的流程，实践中比较难做到精准主动出击；各地做法不一，容易出现随意性，一定程度上降低和弱化了持续精准监督的实效性。另外，由于监督的长期性、反复性，监督对象存在疲劳、厌倦和抵触情绪，在一定程度上影响和制约了持续精准监督深入开展。

（二）缺乏规范性。同人大监督体系中其他监督形式的衔接缺乏制度保障，配套性、联动性不够，在持续精准监督议题筛选、统筹规划、监督约束、跟踪督办等环节缺乏有效的机制支撑，影响了持续精准监督的力度。比如，在持续精准监督过程中，由于缺乏相应的刚性约束，会存在因换届或人事变动导致监督的不可持续性。

（三）系统性不足。持续精准监督周期长、跨度大，必须坚持科学设计、系统规划。实践工作中，有的地方对持续精准监督的系统性、计划性考虑较少。如何更好地统筹谋划持续精准监督各项议题，形成监督合力？怎样根据不同类型问题，有计划、有谋略地靶向发力，增强实施效果？亟待进一步研究。

四、新时代地方人大做好持续精准监督的对策

当前，中国特色社会主义进入新时代，对地方人大工作提出了新的更高的要求，也赋予了新的重要使命。持续精准监督能够更好地整合监督资源、汇聚监督力量、发挥监督作用，有着明显的先进性和比较优势，必将成为新时代人大开展监督工作的新思路。

（一）认识到位、目标明确是开展持续监督的基础。随着我国改革进入深水区、攻坚期，各类社会矛盾日益突出，利益关系日趋复杂，解决问题的难度越来越大，很多监督工作，不可能一蹴而就或者毕其功于一役。因此，对每一项监督议题，要有打“持久战”的心理准备和“咬定青山不放松”的坚强韧劲，不解决问题不放手，不达目的不罢休，使监督要求更加具体、抓手更加精准。农村生活垃圾治理持续精准监督的实践告诉我们，人大看准的监督事项，唯有锲而不舍、深耕细作、绵绵发力、久久为功，才能掷地有声，取得实效。

（二）立足实际、深度聚焦是做好精准监督的前提。主要把握3个原则。一是全局性。人大监督工作的目标，主要是贯彻党委的重大决策部署，督促和支持“一府一委两院”按照各自的目标任务做好工作。因此，在选题过程中要坚持围绕中心、服务大局，注重选择带有全局性、根本性、长远性的大事要事作为持续精准监督的议题，力求监督工作与党和政府确定的目标任务、推动的重点工作相一致，时间上同步合拍。二是复杂性。持续精准监督的选题，必须具有困难、需要反复抓，如果能“一次通过”，则不需要采取持续监督。对于事关发展大局、范围广、周期长的重要工作，重点安排持续精准监督，体现对重要工作的高度关注和监督的连续性。三是可行性。持续精准监督议题的选择，应当具备可实施条件，充分考虑是否能得到领导支持和各方面配合，要结合地方财力、项目预期效果等，做好议题实施可行性论证。

（三）整合资源、强化刚性是做好持续精准监督的关键。

1.注重监督力量整合。在持续精准监督中，应充分整合人大监督力量，坚持化整为零、共同推进的工作理念，由县人大统筹、乡镇人大协同，从而形成县、乡两级同向发力的强大声势。

2.注重监督角度切换。要善于切换角度、交替跟进、张驰有度，找准发力点和突破口，消除长期监督“疲劳”，找到监督“兴奋点”。要善于联动，与政府及其组成部门联动、同市场主体联动、跟企业联动……要尽量避免人大一家唱独角戏，否则兜个大圈子，代表意见建议却落不到实处。

3.注重刚性手段运用。发挥集成优势，将人大监督、舆论监督、社会监督有机结合，统筹工作调研、听取审议、专题询问、执法检查、质询、特定问题调查乃至启动撤职案等方式方法，在不同阶段选择最恰当的监督方式，做到监督资源的有效整合与监督手段的合理运用，切实增强监督压力，形成“监督—落实—再监督—再落实”的监督闭环。

（四）完善程序、规范运作是做好持续精准监督的保障。

1.建立规划运行机制。制定持续精准监督五年规划，在届初就开展科学论证评估，把届期内必须做的项目列出来，再按照先急后缓、先易后难的原则排序，明确具体时间表和路线图，以便科学配置资源，分步组织实施，增强持续精准监督的前瞻性、科学性。

2.夯实调研论证机制。随着持续精准监督步步深入、层层递进，一些深层次问题和矛盾逐渐暴露，要深入开展调查研究，把情况摸透、把问题找准，形成客观真实的调研报告和切实可行的工作建议。

3.完善监督约束机制。探索对人大的持续监督数量设置硬性指标，保持经常性和持久力；研究制定相关规定，为开展持续精准监督提供有力的制度支持，形成硬约束。