乡村振兴视域下村规民约完善路径

　　现代村规民约是村民以传统道德、惯例习俗为基础，以现行法律法规、政策规范为依据，结合当地实际，绝大多数村民共同制定并遵守的行为规范。在农村社会，村规民约的普遍适用性客观存在，但在传统与现代、自治与法治的交织影响下，也出现了许多问题，成为村规民约在村域治理中积极作用发挥的障碍。因此，在认识村规民约的现实意义的基础上，需要深入剖析其症结所在，寻找乡村振兴视域下完善村规民约的路径。

　　一、村规民约的现实意义

　　(一)夯实村民自治。村规民约作为村域内的自治性“契约”，源于村域，用于村民，体现了村民的共同意志，是村寨治理的重要手段，也是村民自我管理、教育、监督、约束的重要自治准则。村规民约在内容上可以约定村民子女教育补助，保护传统民居、村寨道路，维护消防安全，利用村域自然资源，爱护环境卫生等内容，高度实现村民自治。

　　(二)平衡村民利益。农村村域虽小，但也是一个利益多元化的小社会，各村民利益体的和谐发展需要有一定的规范平衡，而村规民约正是村域各利益群体相互认可的规范，很大程度上平衡各方利益。它是针对农村公共事务，经由村民大会讨论、多数人表决通过的“社会契约”，是村民民主参与村级公共事务管理的过程，同时也是农村社会各群体充分表达利益诉求的过程。

　　(三)弘扬域内村风文明。在沿袭熟人伦理的农村社会，法律不可能触及农村生活的细枝末节，更不能解决道德层面的现实问题。村规民约就社会公德、家庭伦理、乡风民俗、邻里关系、农村秩序等作出规定，制定村域道德规范，促进文明风气建设，实现农村治理的有序化制度化。

　　二、当前村规民约存在的问题

　　(一)内容、形式缺乏实效性。一些村规民约的条文笼统、抽象，各类道德宣言、倡导式的内容居多，涉及村民具体权利的内容少；一些村规民约存在着权利义务不对等、义务为主的情况，条文多以“不得”、“不准”、“禁止”之类的义务为主；一些村规民约的约束措施基本是罚款、取消村集体优惠政策等经济处罚，处罚往往依据法律法规顶格执行，未设置任何处罚幅度，较少运用规劝、说服教育等手段。

　　(二)程序、内容缺乏民主性。现阶段大部分村规民约从制定过程到具体内容，公开透明度不高，缺乏规范性、程序性和民主性。集中表现为：村民参与度不高。制定村规民约时，农村青壮劳动力大部分在外务工，在家多为对村规民约意识不强留守老人、儿童；制定程序欠规范。村规民约多是村支“两委”组织村民代表表决，而未严格遵循村民大会“双过半”表决制。抄袭现象普遍存在。同一乡镇辖区内的村、社区，村规民约经常存在长篇幅的雷同，甚至有些村、社区村规民约一模一样。

　　(三)调节内容、对象更新滞后性。一些村规民约订立后未及时修改，甚至少数村规民约订立后从未修改，一直沿用，很多条款明显过时。例如一些村规民约关于计划生育、开垦荒地的规约，在制定时适应时代发展需要，但随着放开二胎政策、退耕还林政策的颁布实施，这些规约明显不合时宜；随着城镇化的发展，一些原始村寨变为城镇社区，村规民约对于村、社区的常住非本村(社区)人员缺乏约束性，无法适用。

　　三、完善村规民约的对策建议

　　村规民约的效用，离不开国家法律的确认和村民集体的认同。应从微观上强化基层治理者和村民的法治意识，从宏观上明确村规民约的法律属性，从而提高村规民约的现实效用。

　　(一)从微观上提高基层治理者和村民的法治意识。

　　在农村社会管理中，“强人治村”“能人治村”是当前村组治理中不得不面对的客观现实。运用法治思维和法治方式来促进基层自治、加强和创新农村社会管理的能力有待提高。“以人治村”的观念向“以法治村”的转变还需要一个漫长的过程。

　　其一，提高基层治理者法治意识。地方人大及其常委会、地方人民政府可通过立法确定村规民约法律地位，提高基层治理者和村民的法治意识；地方人民政府可将村规民约纳入乡村振兴绩效管理来加强基层政府对村规民约法治化的重视，通过设定合理的考核督导机制来推动基层治理者和村支“两委”的法治意识；可逐步推行村干部岗前法治培训，提升村支“两委”干部法治理念。

　　其二，强化农村法治宣传。在农村开展群众喜闻乐见的法治宣传教育，尤其是关系村民民主政治权利、切实利益的法律更要加大力度宣传，培育广大村民的民主、契约、公民等法治意识。有条件可以通过聘请法律顾问、专家学者等多种形式增强村域法治能力，遇事多学法，调解纠纷紧紧依靠村规民约解决村域小矛盾，让法治民主思想深入民心。村规民约罚则部分多用“以奖代罚”的方式，鼓励村民自行遵守规约，增强村规民约的可执行性。

　　(二)从宏观上明确村规民约的法律属性。

　　其一，明确法律地位。现阶段村规民约究竟是何种性质，尚无定论。将其作为民事契约，其明显不符合参与人意识表示一致；将其作为抽象行政行为，其制定主体又不适格。法律地位定位不明确，就不能作为村民权利救济和义务规范的工具。因此，为充分发挥村规民约的效用，国家立法层面应确认村规民约的法律地位。国家立法或者法律解释可从村规民约的性质和地位、适用范围、生效条件、法律效力、基本制定程序等方面予以明确。进行地方立法时，既要结合法律法规的立法精神，又要充分考虑村域发展的实际情况，还要充分尊重村民自治权利。

　　其二，明确制定程序。村规民约制定程序的合法、公开、民主，能充分的保障村民民主权利，更能提高村民对村规民约的集体认同心理。严格的制定程序更能保证村规民约内容的民主性、合理性、合法性。关于主体。即制定和修改村规民约的主体只能是村民会议。村民会议未召开的期间，可以授权委托村民代表会议决定部分事项。关于程序。按照《村民委员会组织法》的有关精神以及先进地区经验，笔者认为村规民约的规范制定程序应是:村民会议民主推选起草小组；广泛征求本村民意；起草草案提交村民会议讨论修改；乡镇司法所审核把关；经本村十八周岁以上村民的过半数或者三分之二以上的户代表参会，且到会人员的过半数表决通过；报乡镇人民政府备案、监督、审查；正式公布实施。关于内容。村规民约的具体内容，要真实反映村民诉求，集中体现村民意志。要倡导新风，着力解决村民自治的难题。要弱化基层政府的行政干预，不能刻板沿用基层政府提供的模板。

　　其三，明确监督机制。一方面完善基层政府的事前、事中监督。基层政府充分运用《村民委员会组织法》授予的备案审查权，不能只备案不审查。要对村规民约的制定程序、内容的合理合法以及适用性进行全面审查。定期对已施行的村规民约进行检查，并适时进行效用评估，剔除不合时宜的传统陋习。另一方面完善司法事后监督。司法救济是村民权利最后的保障，也是村规民约合法性最后防线。对于违反村规民约侵害村民权益而引起的民事诉讼，法院要先对被诉村规民约进行合法性审查，再审判侵权事实。如果村规民约合法，应直接认定其效力并作为判决的依据； 对不合法的村规民约，法院不能直接予以撤销。只能就个案认定村规民约违法及侵权的事实并依法维护受害人的权益，之后可提出司法建议，由基层政府指导村民会议改正。