【回顾篇】历届省人大常委会组成人员构成情况及其启示

　　1979年12月29日，湖南省五届人大二次会议依法选举产生了湖南省五届人大常委会组成人员，至今省人大常委会已历经9届。回顾分析40年发展历程，人大常委会组成人员构成要摆在人大工作中至关重要的位置，要充分体现法律规定与政策要求相结合，要突出政治性和专职化要求。

　　今年是地方人大常委会设立40周年。1979年7月，五届全国人大二次会议通过关于修正宪法若干规定的决议，明确规定：“县和县级以上的地方各级人民代表大会设立常务委员会，它是本级人民代表大会的常设机关，对本级人民代表大会负责并报告工作，它的组织和职权由法律规定。”这次会议同时通过的地方组织法，对县级以上地方人大常委会的设立、职权、运行等作出了具体规定，包括各级人大常委会人员的组成、选举和任职条件、名额及其确定方式等。1979年12月29日，湖南省五届人大二次会议依法选举产生了湖南省五届人大常委会组成人员，至今省人大常委会已历经9届。回顾分析40年省人大常委会组成人员构成的点滴情况，从中感悟一些启示，期望对做好新时代的人大工作有所帮助。

湖南省五届人大二次会议依据地方组织法的规定，设立省人大常委会，标志我省人民代表大会制度建设进入了一个新的发展时期。图为代表投票选举省人大常委会组成人员。

　　历届省人大常委会组成人员构成简况

　　人员构成，是在一个系统内，为发挥某种功能而将不同人员有机结合起来的结构，包括人数、民族、年龄、性别、政治、职务、专业专长和领导人员等结构要素。人大常委会组成人员是依法选举产生的，是本级人大的常设机关行使法定职权、履行法定职责的人员，也是由不同民族、年龄、性别、政治面貌、专长和职务层级的人员构成的。40年来，我省历届人大常委会组成人员构成的总体情况，笔者概括为以下几个方面。

　　其一，人数在不断变化，逐步达到并稳定在法定最高上限名额数。地方组织法1979年制定后经过5次修改，其中对人大常委会组成人员名额作过3次修改，设区的市级和县级的名额，其基数和上限数在不断增加，但省级的名额始终未变，都是35至65人，人口特多超过8000万的省不超过85人。省五届人大常委会(1979年12月至1983年4月)选举常委会组成人员66人，其中主任1名、副主任13名、秘书长1名、委员51名(其中秘书长又是委员之一)；省六届、七届人大常委会选举60人，省八届人大常委会以后至省十三届人大常委会均为65人，达到并稳定在法定最高上限名额数。省五届、六届人大常委会时的秘书长又是委员之一，省八届、九届人大常委会时的副主任兼任秘书长的情况，与对法定名额数的理解与适用有无冲突，这将在后文探讨。

　　其二，省人大常委会主任由兼任到专任再到兼任，并且兼任制度化。省五届人大常委会主任由省委第二书记兼任，省六届至八届人大常委会主任由省委副书记或省长转任并专任，共有4位领导同志担任过常委会主任，其中一位连续担任过两届10年，是40年中仅有的现象。按照中央通知要求和工作需要，省九届至十三届人大常委会主任均由省委书记兼任，5届中先后有6位省委书记兼任过省人大常委会主任。省九届人大常委会第一年末，省委书记兼任省人大常委会主任调离湖南，省人大常委会会议依法决定一位常委会副主任为代理主任，在第二年初的省人大会议上又选举了时任省委书记兼任省人大常委会主任，这应是40年中主任任职的插曲之一。省人大常委会主任专任时又“挂帅”又“全程出征”；常委会主任兼任时由于各种原因又“挂帅”又“选择性出征”。

　　其三，省人大常委会副主任选举人数在逐渐减少，稳定在政策规定范围内，并严格依法依规选举。法律规定人大常委会由主任、副主任若干人、秘书长、委员若干人组成，未规定副主任和委员的具体人员数。按照党管干部原则和当时中央关于地方换届选举有关政策要求，我省人大常委会副主任选举人数，从五届的13人，六届的12人，七届的9人，八至十届的8人，再到十一届至今十三届的6人，说明领导干部配备在逐渐减少并长期稳定。同时，省人大常委会副主任届中因病逝世、工作变动调整、到龄辞职等，均依法补选或者空缺，未出现超过政策规定职数配备，或者在短时间内采取先补后辞达到职数配备要求，如省十二届人大常委会时有过两个月内副主任达9人，也属于先补后辞的特殊情况处理，但省人大常委会组成人员数均没有突破法定的最高上限名额数。

　　其四，省人大常委会人员年龄由偏大到逐渐年轻，相应专职多变成兼职多。省五届到六届人大常委会的近10年时间，由于处在“文革”后的拨乱反正和改革开放初期，大批老干部、老同志从党委政府领导岗位上转到人大常委会任职，还有部分民主党派和无党派知名人士也安排到人大常委会工作。这期间，省人大常委会主任、副主任年龄都在60岁以上，甚至有若干人为七八十岁，常委会委员中的党政干部也多在60岁左右。此后，历届省人大常委会人员任职年龄逐渐年轻，按政策要求安排，省七届、八届和九届、十届人大常委会都各有两位副主任连续任职10年时间，省十一届人大常委会还产生了可以连续任职3届的副主任；省人大常委会专职委员可干满1届5年的占50%左右，更有干满3届的和可以干满3届的专职委员。但是，从省十一届至十三届人大常委会，随着组成人员年轻化和人员结构变化，专职委员比例相应降低，只有30%左右，而党委工作部门、民主党派、群团组织、高校科研院所等在职负责人占了较大比例。

　　其五，省人大常委会组成人员条件符合法律规定，政策结构安排适当，但人员变动逐渐频繁。地方组织法对人大常委会组成人员的任职条件规定了两点：一是从本级人大代表中选举产生，二是不能兼任国家行政机关、审判机关和检察机关的职务。我省历届人大常委会组成人员的安排及选举，均符合这些法定条件；同时按政策要求，常委会组成人员均有符合我省少数民族实际分布情况的少数民族人员，副主任和委员中都有适当数量的女性(如十一届12人，十二届7人，十三届11人)，中共党员和民主党派无党派代表人士的比例合适，有专业专长背景的省直部门、省人大各专门委员会负责人以及高校科研单位人员占了一定比例，更有基层一线的村干部、技术人员等。但是，在省十一届人大常委会前，组成人员变动是个别的主任或者副主任，秘书长不再由副主任兼任以及少量委员的变换。从省十二届人大常委会开始变动频繁，据不完全统计，仅省十二届人大常委会履职的5年中，因干部人事调整、调动、到龄、违法违纪等各种原因，常委会主任、副主任和委员变动有近40人次；省十三届人大常委会伊始一年多时间也变动了4人次，预计明后年组成人员因任职年龄到限等原因又将有若干变动。

　　在省五届人大二次会议上，代表们投票选举省级国家权力机关的领导人。

　　组成人员构成对进一步做好人大工作的启示

　　综合以上来看，主要有三点启示。

　　第一，人大常委会组成人员构成要摆在人大工作中至关重要的位置。宪法和法律规定，全国人大及其常委会是最高国家权力机关，地方各级人大及其常委会是地方各级国家权力机关；党的十九大报告提出，人大及其常委会要成为全面担负起宪法法律赋予的各项职责的工作机关，成为同人民群众保持密切联系的代表机关。作为国家权力机关、工作机关、代表机关，其立法、监督、决定、选举任免等职权重大、使命神圣，这些职权和使命要靠其组成人员依法履职、努力工作来完成。彭真同志在20世纪80年代地方人大常委会设立之初，曾经针对“常委会组成人员中老同志比较多”的议论强调指出，人大常委会是权力机关，也是工作机关，不是“养老院”，要依法行使权力。从工作实践看，一个地方的人大常委会组成人员构成情况，对一个地方的人大工作开展起着重要作用。因此，人大常委会组成人员的构成情况，直接关系国家权力机关职权的行使，直接关系全面履行宪法法律赋予职责的工作开展，更是直接关系保持与人民群众密切联系的国家政治本色。要将其作为基础性、长远性工作摆在人大工作至关重要的位置来谋划、设计和安排。

　　第二，人大常委会组成人员构成要充分体现法律规定和政策要求相结合。按地方组织法规定，人大常委会组成人员中的主任、副主任、秘书长、委员是并列关系，不同于党委人员构成，不是重叠交叉关系，省级人大常委会总名额在35人至65人。40年中，曾经在实施理解上存在两个问题：一是，省人大常委会秘书长同时还是常委会委员。省五届人大常委会组成人员选举总人数达到66人，因秘书长与委员重叠，实际人员65人，超过法定名额上限，这是对法律的理解不到位和按照党委选举模式的结果；省六届人大常委会选举总人数尽管只有60人，常委会委员少选了几个，未突破法定名额上限，但继续把常委会秘书长作为常委会委员之一，一人经过秘书长、委员两次选举，也是不规范的。二是，人大常委会副主任兼任秘书长，省八、九届人大常委会都有主任1名、副主任8名、秘书长1名，并且由一位副主任兼任秘书长，但省八届人大常委会委员56名，总数超过法定上限，达到66名；省九届人大常委会委员55名，组成人员总数符合法定上限65名。因为工作需要由人大常委会副主任兼任秘书长，法律上没有障碍，但与秘书长同时又是委员一样，一人同时担任2个法律职务，占用了2个组成人员名额数，意味着要少安排选举1名委员。实际工作中把握好了人大常委会主任、副主任不再作为委员，但未准确实施秘书长也不是委员的要求。因此，要准确理解适用法律规范和人大选举制度，按政策操作与遵照法律规定，需要在实践中注意协调统一。不能习惯用党委人员产生方式思考处理人大选举工作，因为党委书记、副书记、秘书长又是党委常委和委员会委员，而人大常委会主任、副主任、秘书长不与委员交叉重叠。

　　第三，人大常委会组成人员构成要突出政治性和专职化要求。7月17日，习近平总书记对地方人大及其常委会工作作出重要指示，强调“新形势新任务对人大工作提出新的更高要求”“要加强自身建设，提高依法履职能力和水平，增强工作整体实效”。党的十八大报告提出“优化常委会、专委会组成人员知识结构和年龄结构，提高专职委员比例，增强依法履职能力”。党的十九大报告提出“优化人大常委会和专门委员会组成人员结构”。2015年中央18号文件关于加强县乡人大工作和建设的若干意见要求“优化常委会组成人员结构，逐步将专职组成人员比例提高到60%以上”。十八届四中全会依法治国决定指出“增加有法治实践经验的专职常委比例”。学习落实好这些指示报告精神，人大常委会组成人员构成，其一，要人员素质上突出政治性。以增强“四个意识”，坚定“四个自信”，做到“两个维护”为基本要求来实施好。加强自身建设，提高依法履职能力与水平，既是对组成人员产生后的政治性、职责性、工作性、业务性要求，又是对组成人员产生前的人员结构的要求，要从有利于提高依法履职能力与水平，增加工作整体实效来统筹考虑安排人选，打好人员结构基础，尽量减少“先上岗后培训”的情况。其二，要不断恢复和提高组成人员专职比例。人大常委会是人大的常设机关，需要“常务活动”来弥补解决人大不可能常开会常议事的问题，以保证国家权力机关的正常高效运转，其组成人员是依法从本级人大代表中选举产生的，是同级人大的“常务代表”“常任代表”。落实好党中央要求和习近平总书记的指示，提高专职委员比例，优化组成人员结构，安排相当比例的专职组成人员从事常委会的工作，将其作为“主业”，关系保障人大常委会依法行权履职，关系不断提升人大常委会工作质量与水平。现实人大工作中许多问题，如会前准备不充分、会议审议质量不太高、会议时间感到太长、会后抓监督检查不够，以及专门委员会召开会议难以过半数等，都与相当部分的常委会组成人员的兼职身份、有想法无办法、有考虑无精力等直接相关，也“情有可原”。

　　中央目前对县级人大常委会组成人员专职比例的具体要求，可以作为各级人大常委会组成人员专职比例的借鉴。这个工作需要在换届选举时重点考虑，在届中人员调整时也应当统筹兼顾。要通过人大常委会组成人员构成的制度化、规范化探索与实践，为坚持和完善人民代表大会制度、推进国家治理体系和治理能力的现代化作出贡献。

　　(作者系省人大法制委员会主任委员)

　　(文章刊发于《人民之友》2019年第12期)