【回顾篇】湖南省自治条例单行条例立法回顾与展望

　　地方人大设立常委会以来，我省民族自治地方坚持党对立法工作的领导，充分发挥人民代表大会立法主导作用，围绕民族特色和地方特点，着力提高立法质量，全省自治条例、单行条例立法有效推进，保障了民族区域自治制度实施，推动了民族地区经济社会加快发展。

　　截至2019年5月，我省民族自治地方“一州七县”现行有效的自治条例、单行条例共42件，包括自治条例8件，单行条例34件。这些自治条例、单行条例体现了民族特色和地方特点，保障和推动了民族地区经济社会加快发展。

　　我省自治条例单行条例立法工作历程

　　回顾我省自治条例单行条例立法工作历程，主要可以划分为三个阶段。

　　1984年至1992年，是我省自治条例和单行条例立法的探索起步阶段。这个阶段，制定出台了我省第一部自治条例和单行条例。1984年5月，六届全国人民代表大会第二次会议通过了《中华人民共和国民族区域自治法》。我省新晃侗族自治县于1956年成立，1986年4月，湖南省六届人大常委会第十八次会议批准了《湖南省新晃侗族自治县自治条例》，这是全国民族自治县第一个批准施行的自治条例，也是我省民族自治地方制定的第一部条例。随后，1986年7月，湖南省六届人大常委会第二十次会议批准了《湘西土家族苗族自治州自治条例》。到1992年，全省民族自治地方“一州七县”的自治条例立法工作全部完成。1991年5月，湘西自治州人大通过了全省第一部单行条例《湘西土家族苗族自治州国土资源开发保护条例》。

　　1993年至2012年，是我省自治条例和单行条例立法的修改完善阶段。2001年国家修改了民族区域自治法。2005年国务院制定了实施民族区域自治法若干规定。民族工作立法指导原则和方向有了新的转变，我省民族自治地方的立法积极性和实效性不断提高。一是适应形势发展修改完善了自治条例。自2002年湘西自治州启动自治条例的修改工作，至2008年全省第一轮自治条例修改工作全部完成，主要在适应民族区域自治法修改、加强经济建设、上级国家机关加强财政金融政策支持等方面进行了修改完善。二是单行条例立法更加突出规范和推动民族地区发展，主要从矿产资源开发保护、河道管理、奶业林业等产业规范发展、自然保护区和风景名胜区保护等方面制定了25件单行条例(后废止5件)。

2019年6月25日，全省自治条例单行条例立法工作座谈会在长沙召开。

　　2013年至今，是我省自治条例和单行条例立法的稳步推进阶段。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央提出了关于中华民族共同体、依法治理民族事务、促进各民族交往交流交融等一系列新理念新思想。我省民族自治地方坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，稳步推进了自治条例和单行条例立法工作，共制定和修改自治条例、单行条例18件。省人大常委会审查批准机制得到调整和完善。2018年5月新修订的《湖南省地方立法条例》对自治条例和单行条例的报批程序作了调整，省人大常委会审查批准服务工作全部交由省人大民侨外委负责。省人大民侨外委制定了《关于审查指导自治条例、单行条例工作规则》，建立了统筹有力、协调有效、上下联动、配合紧密的审查批准服务工作机制。

　　我省民族自治条例单行条例立法的主要特征

　　从我省民族自治地方自治条例和单行条例立法进程及工作实践来看，主要有以下几个主要特征。

　　一是立法步伐逐步加快。1999年以来，全省民族自治地方立法进程明显加快。省十二届人大常委会批准单行条例10件，包括制定9件、修订1件；2018年换届以来，省十三届人大常委会已批准民族自治地方制定和修改自治条例、单行条例8件，包括制定单行条例4件、修改自治条例1件、修改单行条例3件。

　　二是部分立法探索走在前列。1986年制定的《新晃侗族自治县自治条例》是全国第一部获批的自治县自治条例。1991年制定的《湘西土家族苗族自治州国土资源开发保护条例》是全省第一部单行条例。2010年制定的《城步苗族自治县民族风格建筑条例》是我国第一部规范民族风格建筑的单行条例。2015年制定的《芷江侗族自治县城乡环境综合治理条例》是全省第一部规范城乡环境综合治理的单行条例。2019年制定的《湘西土家族苗族自治州传统村落保护条例》是全省第一部规范传统村落保护的单行条例。

2013年4月，湖南省十二届人大常委会第一次会议审查批准湘西土家族苗族自治州老司城遗址保护条例。

　　三是加强对民族特色和民族文化的保护。制定民族民间文化遗产、老司城遗址、土家医药苗医药、传统村落、侗族文化村寨保护等单行条例，有力推动了民族民间文化和传统村落的抢救、保护、传承和发展。

　　四是服务民族地区加快发展。通过制定和修改自治条例单行条例，在经济社会发展、民族特色产业发展、财政转移支付、扶贫开发等方面积极争取上级国家机关的支持，有力推动本自治地方加快发展。

　　五是注重生态文明建设立法。先后制定出台矿产资源管理、环境保护、城区饮用水水源保护、河道管理、酉水河保护等单行条例。《湘西土家族苗族自治州酉水河保护条例》开创了湖南省跨行政区域协作立法先河。

　　我省自治条例单行条例立法工作的困惑

　　40年来，我省自治条例单行条例立法工作虽然取得了一定成效，但是也面临一些困惑和问题。

　　一是理论研究和实践存在薄弱环节。总结我省民族自治地方立法实践经验不够，可以用来指导实践的理论研究不多。自治州条例制定工作推进较快，自治县相对滞后。市州人大对自治县立法项目指导论证不多，存在重复立法、交叉立法情形。

　　二是思想认识上存在一定偏差。有的地方认为立法程序复杂，实施效果不如政策来得快，缺乏立法的积极性。有的工作部门惯用普惠政策，缺乏对民族地区特殊性的认识和倾斜支持。一些部门误认为自治条例和单行条例效力低于地方性法规。重立法轻实施倾向在不少地方存在。

　　三是立法主体单一影响立法效率。立法法没有授予民族自治地方人大常委会立法权。民族自治地方人民代表大会一年召开一次，会期短、议题多，难以对自治条例单行条例草案进行认真细致地审议，影响了民族自治地方立法效率和立法积极性。

　　四是民族特色和地方特点不突出。自治条例存在类似雷同情况较多的问题。一些单行条例原则性、倡导性条款多，条例的针对性和操作性不强，影响了实施效果。有的条例结合当地实际不够，无法体现民族自治地方立法的民族性、地方性和自治特征。

　　五是立法变通权探索和运用少。立法法关于立法变通权的一些规定过于原则、宽泛，不便于操作。民族自治地方对于立法变通权的行使把握不准，对于需要变通事项调查研究不够、主动向上级国家机关请示报告不够。一些上级政府职能部门忽视民族地区的差异性，过于强调行政执法的统一性，不支持民族自治地方行使立法变通权。

　　六是报批审查标准把握不统一。立法法关于变通“三个不得”基本原则的规定比较原则和宽泛，在报请省人大常委会审查批准时，一些常委会组成人员对于这些规定的理解和把握存在不一致的地方，在审查条例时容易将自治条例单行条例等同于地方性法规，强调“法制统一”原则，执行“不相抵触”的审查标准。

　　七是立法工作队伍建设滞后。民族自治地方人大工作机构设置不合理，缺乏立法专门机构和专门人才，全省7个自治县中的6个自治县没有设立专门的民侨外委，上下联系衔接不畅。充分发挥人大主导立法的作用不足，一些自治县人大对条例草案审议不够，报送省人大常委会的条例质量有待提高。

　　加强新时代自治条例单行条例立法的建议

　　深化自治条例单行条例立法重要性的认识，加强立法理论研究。一是要加强学习宣传。注重运用多种媒体加强对新制定条例的宣传，善于总结和宣传条例贯彻实施取得的成效，纠正自治条例和单行条例无用论、效力低等片面认识。二是创新和拓展各族群众参与自治条例和单行条例立法工作的渠道。在立法计划论证阶段、条例草案立法调研阶段就开始广泛征求公众意见，吸引和提高人民群众参与的积极性。三是加强和推动自治条例和单行条例立法理论研究。

　　加强党对立法工作的领导，充分发挥人大立法主导作用。一是党委要重视民族自治立法工作。市州和自治县党委要加强和改进对立法工作的领导。民族自治地方人大常委会要就立法重大问题向同级党委请示报告。二是人大要发挥立法主导作用。民族自治地方人大及其常委会要充分发挥主导作用，加强统筹协调。省市人大要加强对民族自治地方立法计划的指导，科学安排立法资源，避免重复立法。三是加强执法检查。加强自治条例和单行条例贯彻实施情况的执法检查，并将执法检查情况报告同级党委和上级人大常委会。省人大民侨外委应加强与省直有关部门的沟通协调，督促自治条例和单行条例落实到位。

　　赋予民族自治地方人大常委会立法权。近年来，人大常委会组成人员队伍建设不断加强，组成人员履职能力和业务水平不断提高。人大常委会作为人民代表大会的常设机关，完全具备制定自治条例和单行条例的条件。建议适时修改立法法等上位法，赋予民族自治地方人大常委会立法权。考虑到民族自治地方自治条例是规范该地方政治、经济等重要事项的根本性条例，自治条例的制定权可以保留在人民代表大会，但是对于自治条例的部分修改、单行条例的立法权限可以由人大常委会行使。

　　把突出民族特色和地方特点作为立法根本要求。一要突出少数民族特色方面的重要事项开展立法。主要应从本少数民族文化传承保护、语言风俗、民族特色产业发展、少数民族权益保障等方面去加强调查研究，选准选好少数民族特色立法项目。二要围绕本民族自治地方地方特点开展立法。在保护好民族特色的同时，注重在促进民族自治地方加快发展、乡村振兴、优质生态资源保护、城乡建设与管理等重点领域，针对新情况新问题开展立法。三要始终坚持质量和效率并重的原则。从源头上把好立法项目准入关，完善对立法计划的科学论证调研。要立管用的法，突出问题导向，单行条例要聚焦某一方面的具体问题，提高条例的针对性和可操作性。

　　积极探索和运用立法变通权。建议在立法法的立法解释中进一步界定立法变通权适用的标准、范围，将“三个不得”变通原则的规定具体化，增强立法变通权的操作性。建议全国人大加强对变通权操作方面的答疑解惑，指导确定可以立法变通范围，明确变通条款的法律效力及其司法适用。同时，加强对立法变通权理论和实践的研究。

　　形成指导帮助民族自治地方立法工作合力。对于报请审查批准的自治条例和单行条例，涉及完善条例的审查指导和服务工作需要在报请批准之前完成。一是明确和统一审查标准。省人大常委会对自治条例和单行条例的审查标准应该是“三个不得违背”，做好合法性审查。二是要尊重民族自治地方人大立法权。对于条例中的变通事项和重大分歧要在提请省人大常委会审查批准前协调解决好，对于代表大会审议通过的自治条例和单行条例的修改要慎重稳妥、依据充分。三是增强提前介入实效。省人大民侨外委在立法计划制定、立法项目确定、法规起草论证、提请审查批准等各个阶段应加强提前介入和指导；省人大各专门委员会要重视条例征求意见工作，从专业角度提出有针对性的建议。

　　加强民族自治地方立法工作队伍建设。一是完善民族自治地方立法工作机构。民族自治县人大要设立民侨外委和法制委，确保有相对固定的立法工作机构。加强省人大民侨外委法制业务工作机构建设，提高介入和指导工作水平。二是加强自治条例和单行条例立法工作人员培训。努力培养一支相对稳定、素质较高的立法工作队伍。注重学习借鉴外省民族自治地方立法经验。三是注重发挥智库专家作用。善于发挥“两院”、高等院校、科研机构、律师事务所等单位法律专门人才的作用，探索通过政府购买服务等多种途径，推动各方面积极参与立法工作。

　　(作者分别系省人大民族华侨外事委员会主任委员、副主任委员、法制处副处长)

　　(文章刊发于《人民之友》2019年第12期)