津市人大：论对规范性文件进行司法审查与权力机关备案审查之区别

　　规范性文件有广义、狭义之分，本文所指规范性文件是指行政机关依据法律、法规、规章，在其职权范围内制定的涉及行政相对人权利与义务的具有规范性内容，在一定范围内具有普遍约束力，可反复适用的各类文件，也就是通常所说的狭义的规范性文件。对规范性文件进行司法审查是指由司法机关对规范性文件所进行的合法性审查，主要是指人民法院在审理具体案件的过程中对规范性文件是否合法所作的审查。权力机关对规范性文件进行备案审查，是指各级人民政府在规范性文件发布后的一定时期内将规范性文件报送同级人大常委会备案，由人大常委会对规范性文件是否具有法律规定的“不适当”情形进行审查的一种制度。笔者认为，无论是对规范性文件进行司法审查还是权力机关的备案审查，其最终目的都是为了监督政府工作，促进政府依法行政，保证法律法规的贯彻实施，维护广大人民群众的合法权益，但二者却有明显的不同之处。下面，笔者仅从法律依据、审查程序的启动、审查标准以及审查结果的运用等四个方面，谈谈二者的区别之所在。

　　一、法律依据不同。《行政诉讼法》第十三规定，人民法院不受理公民、法人或者其他组织对行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令提起的诉讼。第五十三条规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。第六十四条规定，因此，从法律层面来讲，人民法院可以在裁判理由中对其他规范性文件是否合法、有效、合理或适当进行评述。那么是否合法，有效并合理、适当，就必须进行审查，只有经审查认为规范性文件合法、有效并合理、适当的，该规范性文件才能被适用。因此，法院有权附带审查规范性文件的合法性。相对于司法审查来说，权力机关备案审查的法律依据则非常充分，我国宪法、地方组织法都明确规定，地方各级人民代表大会常务委员会有权撤销本级人民政府不适当的决定和命令。特别是2007年1月1日实施的《监督法》专门设置了规范性文件的备案审查一章，授权县级以上地方各级人大常委会对地方人民政府颁布的规范性文件进行备案审查，它标志着地方人大常委会规范性文件备案审查制度的正式确立，为地方人大常委会对规范性文件进行备案审查提供了直接的法律依据。此外，目前，全国各省区市基本上也依据监督法的规定，制定了地方性法规，对规范性文件的受理、审查、撤销作出了具体规定，使权力机关对规范性文件进行备案审查的法律理论基础进一步完善。人民法院在审理行政案件中，经审查认为本法第五十三条规定的规范性文件不合法的，不作为认定行政行为合法的依据，并向制定机关提出处理建议。

　　二、审查程序不同。一是审查程序的启动不同。行政诉讼法第十三条规定，人民法院不受理公民、法人或者其他组织对行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令提起的诉讼，也就是说，人民法院对于其他规范性文件，不能主动进行审查，只能是附带性审查。即使是附带性审查，也只能在审理具体案件的过程中进行，不能单独就某一规范性文件启动司法审查程序。而且公民、法人或其他组织也不能单独就规范性文件不合法提起行政诉讼，请求对规范性文件的合法性进行审查。而对于权力机关的备案审查来说，不仅权力主体各级人大常委会可以实施主动审查，而且如果有关国家机关和社会团体、企事业组织以及公民个人认为规范性与法律法规相抵触，侵害其合法权益的，都可以向地方各级人民代表大会提出审查要求，依据该审查要求，各级人民代表大会可以启动审查程序，实施被动审查。二是审查方式不同。就司法审查而言，主要是对规范性文件实质内容的审查。而权力机关的备案审查，即要进行形式审查，审查报送备案的规范性文件资料是否齐备；还要按照监督法规定的审查标准进行实质审查。三是审查的具体流程不同。由于人民法院不能直接对规范性文件进行审查，因此，不具有受理登记、分送初审、出具审查意见书等流程。而权力机关的备案审查，则由各省、自治区人民代表大会制定了备案审查条例，规定了受理登记、分送初审、出具审查意见书、规范性文件的修改和废止以及撤销程序，各备案审查机构严格按程序规范操作。

　　三、审查结果的运用不同。对于司法审查来说，规范性文件的合法性直接影响该具体行政行为的合法性，因此法院对规范性文件经审查认为合法的，行政机关的具体行政行为只要符合其规定，则也是合法的，人民法院就应认定被诉具体行政行为合法应承认其效力；如果经审查规范性文件违法，则法院不能将其作为认定行政行为合法的依据，且法院在作出裁判时要在裁判理由中予以阐明。同时，作出生效裁判的人民法院可以向规范性文件的制定机关提出司法建议，情况紧急的，也可以建议制定机关或者其上一级行政机关立即停止执行该规范性文件，但不能直接撤销或废止该规范性文件。而对于权力机关的备案审查来说，经审查，如果规范性文件不具备监督法第三十条规定的情形，则按备案处理；如果存在《监督法》第三十条规定的情形之一，人大常委会就会作出责令制定机关自行修改、废止的审查意见，制定机关不予自行修改、废止的，可以由主任会议提请常委会撤销该规范性文件。且规范性文件被修改、废止或者撤销的，其效力范围不仅对某个特定的人适用，而且对所有不特定对象均具有普遍约束力。