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对地方人大开展工作评议的思考

来源:临澧县人大 作者:李华 编辑:redcloud 2019-11-15 09:34:59
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  在近些年地方人大监督工作实践中,工作评议是运用得比较普遍的一种监督形式,也是地方人大从实践中总结探索出来的一种监督形式。这种监督形式对于树立人大监督权威,增强“一府两院”及其工作人员的法律意识,提高工作水平起到了积极作用。但在实际工作中,工作评议也存在一些问题,需要认真审视和思考。

  一、法律地位有困境。在地方人大和政府组织法、监督法、代表法等法律中,都没有“评议”这个术语和说法。作为地方人大常委会行使监督权最主要的依据--监督法,其中规定有7种监督方式,但是并没有明确规定工作评议这种监督方式。一些人在讨论工作评议的法律属性时,很多时候都引用监督法第二条规定,“各级人民代表大会常务委员会依据宪法和有关法律的规定,行使监督职权。”第四条规定,“各级人民代表大会常务委员会按照民主集中制的原则,集体行使监督职权。”第五条规定,“各级人民代表大会常务委员会对本级人民政府、人民法院、人民检察院的工作实施监督,促进依法行政、公正司法。”这些规定只是人大常委会监督的原则依据,并不意味着可以引出工作评议这种监督形式。针对工作评议这种形式,监督法的起草人之一,全国人大常委会法工委副主任李飞2007年在监督法辅导讲座中指出,“听取和审议‘一府两院’专项工作报告也就是工作评议”。并且强调,“开展工作评议有利于更好地体现人大常委会监督的特点和优势,可以把对工作的监督和对人的监督有机结合起来”。时任全国人大法律委员会主任委员乔晓阳也指出,“尽管监督法中没有出现‘工作评议’字样,但体现了工作评议的实质精神,兼顾了一般听取和审议工作报告和工作评议两方面的特点”。笔者认为,这些口头解释虽然有利于人们对工作评议的理解,但毕竟不是法律条文,人大履行职权必须依法进行,“依法履职”是最重要的原则,人大监督的形式也必须要有法律依据,但目前的困境是,工作评议没有明确的法律依据。这就产生了这一奇怪的现象,最应该讲究依法办事的人大,却一直在开展一项没有法律依据的监督活动,而且在一定程度上还得到了人们的普遍认可。

  二、评议程序不规范。正是由于没有法律的明确规定,各地在开展工作评议时,形式和方法多种多样,显得极不严谨、不规范,影响了工作评议的严肃性。据笔者了解的情况,各地开展工作评议大致有以下几种方式:从评议的主体来看,有的是人大常委会,有的是人大代表。以人大常委会作为评议主体的,就是将人大常委会组成人员分成几组,开展评议调查,最终由常委会组成人员投票测评。以人大代表为主体的,就是在全体人大代表中抽调一部分代表组成评议调查组开展评议,最终由这些代表进行投票测评。采用这种方式的,一般常委会组成人员都以普通代表身份参加。比如笔者所在的地方,就是以代表为主体开展评议。每年选择50名人大代表,其中包括20多名常委会组成人员,20多名普通人大代表,混编分成5个小组,各对1个单位进行评议调查,并由这些代表进行投票测评。以代表为主体开展评议的,有的地方又延伸出多种方式,主要是在最后投票测评环节,有的地方只有参与评议调查的人大代表才进行投票测评,有的地方则采用参与评议调查的代表投票、未参与评议调查的其他代表也投票,两者结果按一定比例综合统计作为最终评议结果,笔者所在地方就是采用这种办法。前些年都是只有50名参与评议调查的代表投票测评,近几年,为了扩大参与面,提高投票测评的公正性,增加了其他代表投票环节。先分乡镇组织未参与评议调查的人大代表进行投票,再召开评议大会,由参与评议调查的代表投票,两者结果按40%、60%的比例综合统计作为最终评议结果。从评议的客体看,又可以分为两类:一类是评议政府部门及法院、检察院等具体的单位。就单位而言,有的只评议人大选举或任命主要负责人的单位,有的则比较宽泛,不仅包含由人大选举任命的政府工作部门,还包含了政府直属单位、上级垂直管理单位。一类是评议单项工作。比如评议城乡规划工作、教育工作、卫生工作、国土管理工作等。这两种分类,既有联系,又有区别。评议单位的,当然离不开工作,但又包含了单位内部管理、勤政廉政等有集体概念的内容。有的地方在评议单位时,还要对其进行部门经济责任审计。评议工作的,则基本上不涉及单位内部管理,但却又涉及其他单位,比如城乡规划工作,当然不只是规划局一家单位的事,还涉及国土、住建等多个部门,评议对象更加广泛。由于分类繁多,所以各地采用的组合方式也比较复杂。有的是常委会评议部门,有的是评议单项工作;有的是组织人大代表评议部门,有的是评议单项工作。产生这些区别的原因,就是因为没有法律的明确规定,导致各地的认识不一,省、市人大也没有一个明确的指导意见。 三、评议效果待提升。在各地的实践中,由于受到观念、能力、方法等多方面因素的影响,工作评议往往很难达到预期的效果,“雷声大、雨点小”的现象还比较普遍。其原因是多方面的,一是评议对象的确定不精准。评议对象一般偏多,有在地方为了能够在一届之内把所有的工作部门评议一遍,每年要评议5-10个部门,导致力量和精力分散。二是评议调查不认真不深入,发现问题少,挖掘原因不到位。三是有不愿得罪人、不敢得罪人的思想。都是熟人,拉不下面子,在评议时讲成绩多,提问题少,投票时也没有坚持客观公正,打人情分。四是测评办法不科学。测评时简单以满意、基本满意、不满意作区别,难以真正反映实际情况。五是有重评议、轻整改的倾向。有的地方在评议调查时轰轰烈烈,评议意见却一交了之,对评议意见指出问题的整改落实跟踪督办不到位,导致一些问题“涛声依旧”,影响了评议的效果。

  要解决以上这些问题,确保工作评议真正发挥好作用,需要在以下方面努力:  (一)明确法律地位。适时修改完善法律是科学立法的应有之义。监督法实施已经十多年,需要将各地在实践中已经成熟的作法吸收进去,赋予“工作评议”一个名正言顺的合法身份。地方各级人大常委会,特别是省级人大常委会要在法律的框架内,制定和修改相关地方性法规,明确地方人大对“一府两院”开展工作评议的制度和办法,进一步明确工作评议的主体、对象、原则、内容、程序、步骤和要求,使工作评议既于法有据,又规范有序。 (二)精准选定对象。要克服面面俱到,搞平衡的作法,每年要有针对性地选择评议对象,不管是评议部门,还是评议专项工作。每届之内,可以重复评议,做到精准发力。在确定评议对象时,要广泛征求社会各界和人民群众的意见,结合上级重大决策部署和当地中心工作任务,按照“少而精”的原则提出拟评议对象,报告党委同意后,经人大常委会表决通过。 (三)提升评议水平。在工作评议过程中,要切实抓好评议人员安排、评议调查、会议评议、投票测评和整改落实等几个关键环节和阶段的工作。人大开展工作评议涉及面广、工作量大,法律性、政策性都很强。因此,在前期准备阶段,以人大代表为主体开展评议的,安排哪些代表参加评议就十分重要。参加评议的人大代表既要有政策水平、业务能力,又要能够保证参加评议的时间和精力。要广泛深入开展评议调查。要充分运用走访座谈、明查暗访、查看现场等方式,深入基层、深入群众、深入实际,全面了解掌握有关情况,尽可能多地收集群众的意见建议。要认真组织会议评议。会议评议是整个工作评议过程的核心,前期调查的成果都要通过会议评议体现出来。可以参照专题询问的形式,让被评议对象就有关情况作现场解答,增强工作评议的效果。 (四)改进测评办法。经过前期调查和会议评议,对所有工作评议的参与者来讲,最关心的应该就是评议投票测评的结果了。因此,如何科学地设计一套能够真实、全面反映评议结果的投票测评办法,就是一个值得重视和思考的问题。是按总体测评,还是分项分类测评?是按满意、不满意分等次,还是按百分制打分?对制度的设计者都是一个考验。 (五)严格问题整改。推动问题的整改落实是工作评议的最终目的。无论是常委会评议,还是人大代表评议,最终都应由常委会综合形成一个书面的评议整改意见,交被评议对象限期整改落实。跟踪督办评议意见的整改落实,应有制度保障,形成长效机制,做到紧盯不放。可与听取专项工作报告的监督形式相结合,由常委会听取被评议对象的整改落实情况报告,必要时由常委会作出相关决议决定,或依法运用质询、特定问题调查、撤职、罢免等刚性方式,推动问题整改落实。

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