试论规范性文件的诸种监督手段

　　规范性文件是行政主体为了执行法律、法规和规章及实现行政目的而制定的、规范行政主体和不特定相对人双方权利义务、具有普遍约束力、能够反复适用的行政决定、规定和行政命令等文件，是行政机关行政管理的重要手段。规范性文件和行政法规、行政规章一样，都属于行政机关的抽象行政行为的范畴。虽然规范性文件的法律效力比规章低，但其使用频率高，涉及范围广，在各级人民政府行政管理工作中发挥着重大作用，应引起高度重视。

　　一、对规范性文件进行监督的必要性

　　(一) 规范性文件的特点要求对规范性文件进行监督

　　一是政府规范性文件涉及的行政对象具有非特定性，在本行政区域内具有普遍约束力，对本行政区域的社会公共秩序和行政相对人权利义务的影响非常之大，因而，其实施后果具有广泛性。因此，如果规范性文件制定不当，往往带来更为不利的影响，对经济发展和社会稳定造成较大危害。二是规范性文件的效力及于未来，具有反复适用性。具体行政行为涉及的仅仅是个别行政相对人的权利义务，其不具有反复适用性。而规范性文件与具体行政行为不同，由于它针对不同的行政相对人，其效力及于未来，具有反复适用性。因此，对规范性文件必须进行强有力的监督，以规范政府行政行为，保证政府依法行政，维护法制统一。

　　(二)规范性文件数量庞大

　　虽然我国立法法进行了修改，设区的市人民政府已经有权制定规章，但制定规范性文件作为地方政府行政的重要手段，地方政府规范性文件的相对数量和绝对数量仍然非常庞大。为了行使政府行政职能，我国各类行政机关每年制定的规范性文件数量庞大，且还呈现逐年上升的趋势。因此，对规范性文件如何进行有效监督成为当前亟待解决的重要问题。

　　(三)规范性文件存在的问题较多

　　有些制定机关无视法制的统一，片面追求部门利益，随意扩大部门的权限，出现了“政府权力部门化，部门权力利益化”的倾向，偏离了依法行政的目标。如非法设定公民义务或剥夺公民权利，违反国家行政处罚法、擅自设定行政处罚内容，无权设定行政许可的机关擅自设定行政许可或增设行政许可条件等等。制定程序不规范。由于至今尚无完整和统一的程序性规定，行政规范性文件的制定工作陷入了无章可循的境地。虽然有一些行政机关制定了本单位的公文处理办法或者内部操作规范，但是起草工作人员的程序意识淡薄，没有遵循这些内部操作规范。实际工作中，制定规范性文件的程序不规范，主要表现在：缺乏规范性文件制定规划和计划，有的机关甚至根据某领导的批示和发言，便制定一个规范性文件，未作深入的调查研究，也不作充分论证；没有广泛征求意见、集体讨论，便草草出台规范性文件，缺乏制定规范性文件所必需的民主程序；个别行政机关没有落实规范性文件发布前的领导集体审议制度，导致一些部门行政执法时发生争议。

　　二、当前对规范性文件进行监督的困难

　　在现有的法律框架下，对抽象行政行为的监督途径主要在于人大的权力监督和行政系统内部的监督。虽然取得了一定成效，但总体而言，对规范性文件的监督仍然存在一定困难和不足。

　　(一)行政机关自身的监督难以确保监督实效

　　一是法律规定不明确。虽然县以上地方各级人民政府有权通过备案审查、法规清理、执法监督等方式改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令，其中以备案审查为主，但从行政法上讲，行政部门制定规章以下规范性文件不属于行政立法范畴。而按照规定，只有行政立法才有审查的环节，对于规章以下的其他规范性文件的出台，法律并没有规定审查程序。在实践中，虽然一些内部规定也经过了备案审查，但由于缺乏“法律审查”环节的把关，这就给政府部门内部制定的政策规定与法律法规相抵触留下了空隙。

　　二是行政机关对规范性文件监督制度本身存在缺陷。从理论上讲，虽然我们相信行政机关约束自己遵守法律，行政系统内部也会约束行政机关遵守法律。然而不能排除行政系统内部不能自我约束的情况。从制度设计上看，行政机关对规范性文件的监督无异于自己监督自己，在这些监督制度中，既没有行政行为的利害相关人参与，又没有建立社会监督的启动机制，缺少程序的发动者，使得上述监督形式有名无实。此外，备案制度缺少有效的程序规则，备案主体的权限、责任、处理程序和方式、时效等重要监督内容不够明确，因而无法顺利进行。从经验与教训来看，虽然不少地方数年前已对行政规范性文件进行备案审查监督，但这项工作从整体上看各地不平衡，流于形式的不在少数，以致利用规范性文件争权的现象屡禁不止。

　　(二)权力机关的监督力度仍然不够

　　行政机关由权力机关产生并对它负责，权力机关对同级政府的规范性文件负有监督之责，根据《宪法》和各级组织法规定，各级人大常委会有权撤销本级人民政府不适当的决定和命令，对行政规范性文件权力机关有权予以审查。但是权力机关对规范性文件的监督存在自身的局限性和具体操作上的困难。主要是县级人大常委会审查力量不足。当前，设区的市级人大常委会已经单独设立了法制委，承担立法和备案审查工作职能，专业力量相对县级而言较为充足，但因还承担立法工作任务，备案审查工作压力仍较大。而县级人大情况更不容乐观。县级人大法制委由从原内司工委分出单独成立，机构改革后又合并回内司工委(现为监察和司法委)，因县级人大机关人员编制普遍紧缺，无法配置大量的法律专业人员，专业力量严重不足，因此从事备案审查工作的人员不仅要承担县人大监察和司法委的工作任务，还要承担起县人大法制委的工作。而规范性文件备案审查工作法律性、专业性都很强，加之量大面广，内容涉及经济社会发展的方方面面，现有的工作力量难以胜任繁重的规范性文件备案审查工作，不能将主要精力放在备案审查工作上，有时心有余而力不足。

　　(三)缺乏有效司法救济手段

　　在依法行政的条件下，规范性文件成为我国依法行政的起点，因此，保证规范性文件的合法性，实际上成为我国依法行政的基础。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，如果公民、法人或者其他组织，认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权向人民法院提起诉讼。但该法第十三条又明确了人民法院不受理就“行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令”提起的行政诉讼，虽然第五十三条规定“认为规范性文件不合法对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查”，但只是对规范性文件的一种附带审查，这种审查不能直接宣布规范性文件违法，而只能对政府提出司法建议。加上我国没有从实质上建立起违宪审查制度，导致我国规范性文件的合法性事实上成为一个不受审查的领域。

　　三、对完善规范性文件监督机制的构想

　　(一)健全行政机关内部监督机制

　　一是应建立全国统一的备案审查制度。目前我国对规范性文件备案审查虽有规定，但散见于不同的规定中，且对于规章以下的其他规范性文件的出台，法律并没有规定审查程序。因此应建立全国统一的规范性文件备案审查制度，明确规定备案审查的范围、备案审查的程序、备案审查主体的权限、责任、处理程序和方式、时效等重要监督内容，使政府部门内部制定的政策规定符合法律法规的规定，符合人民利益。

　　二是建立有效的社会监督启动机制，比如行政行为的利害关系人可以成为行政规范性文件监督程序的发动者，不仅仅在制定规范性文件时可以进行有效监督，在规范性文件实施后也可以启动行政性规范性文件的审查程序，使行政规范性文件置于有效的社会监督之下。

　　(二)落实人大备案监督制度

　　为了切实依法履行人大的监督职责，强化权力机关对行政权的监督制约，更好地维护法制统一，纠正行政违法现象，各级权力机关必须把加强非立法性行政规范性文件的监督工作摆到应有的位置上，认真加以落实。地方各级人大常委会应当招录更多法学专业尤其是行政法专业的优秀人才充实备案审查机构力量，同时应当对备案审查工作加强领导和协调，注重发挥县级人大常委会各专委的力量，明确职责、落实责任，形成备案审查工作合力。此外，应当探索建立聘请专业人员参与备案审查工作的制度，在审查过程中，除内部现职人员外，聘请其他法律专业人员参与审查，建立起一支规范性文件审查的专家队伍。这样，一方面可以补充人员力量的不足，另一方面可以提高整体的审查能力，以保证规范性文件审查权的正确、有效行使。

　　(三)建立司法审查机制

　　我国法律对司法审查设置了较多的限制。而目前行政系统内部监督机制和人大备案审查监督机制，面对实践中行政规范文件违法日益严重的问题违法的问题仍显得苍白无力。因此，建立司法审查机制不仅必要而且必须。为了能有效地开展司法审查，应当对我国目前的相关法律进行适当修改。例如在我国完整的司法审查制度建立之前，针对在行政复议中，当行政相对人对复议机关作出的维持相关行政规范性文件(抽象行政行为)的裁决不服，希望通过司法途径获得救济，而司法机关因行政诉讼法的规定又无权受理之类的情形，不妨修改行政诉讼法，将法院的无权受理此类案件改为公民对行政复议不服时，可以享有对行政规范性文件直接提起诉讼的权利，并赋予法院经审查后对违法的行政规范性文件直接予以撤销的权力。这样一来，法院就能切实履行起对规范性文件的司法审查职能。当然，对是否应当在我国建立司法审查机制也是见仁见智，而且司法审查制度的建立不是一朝一夕的功夫，但无论如何，笔者认为，从各个方面加强对规范性文件的监督，监督政府依法行政，维护法制统一，这将是我们今后不断努力的方向。