关于对县级人民政府规范性文件备案审查工作的实践与思考

　　规范性文件备案审查是宪法、地方组织法、监督法赋予县级以上地方人大常委会的一项重要职权，也是地方各级人大常委会监督行政机关依法行政的重要手段之一。自县级人大开展规范性文件备案审查工作以来，取得了明显成效，县级人民政府依法行政的意识明显提升，规范性文件的合法性显著提高，但仍然存在一定不足，影响了人大的法律监督职能的有效发挥。本文结合实际，仅就如何进一步加强和改进县级人民政府规范性文件备案审查工作谈一点粗浅的看法。

　　一、正确认识规范性文件备案审查的重要意义

　　(一)加强规范性文件的备案审查，是民主法治建设的必然要求。人大是民意机关，是代表机关，由县级人大常委会对县级人民政府规范性文件的合法性、适当性进行审查，其实质就是代表人民参与管理本行政区域内的具体事务。对县人民政府规范性文件进行备案审查，是使县人民政府行政权力的行使不致偏离民主与科学准则的重要手段，有利于防止行政权力的滥用，保证人民的权力真正用来为人民谋利益，提高法治化水平。

　　(二)加强规范性文件的备案审查，是保障宪法和法律正确实施的有效手段。我们知道，规范性文件具有普遍适用性和反复适用性，如果存在合法性或者重大合理性问题，一旦实施，危害的往往不仅仅是某个人或者某几个人的利益，将会在—个较长的时间内，损害广大人民群众的利益，不利于法律法规的实施，损害法律的尊严和权威。县级人大常委会加强对规范性文件的审查监督，把好质量关，及时纠正或者撤销与法律、法规相抵触的规范性文件，就能有力地制止法律实施中的偏差现象，对于确保法律、法规在本行政区域内的正确实施，维护社会主义法制统一具有重要作用。

　　(三)加强规范性文件的备案审查，是维护社会公平正义的现实需要。行政部门制定的规范性文件集中体现了政府及其部门的管理要求，虽然绝大多数经政府集体讨论，但仍有一部分体现了政府及其部门单方面的意志。通过对规范性文件的备案审查，县人大常委会可以将民意反映给政府及其部门，敦促政府修改或者予以撤销违法、不适当的规范性文件，可以从源头上防止和避免出现损害社会公平正义的做法，更好地体现人民群众的根本利益，维护社会稳定。

　　二、当前规范性文件备案审查工作中存在的问题

　　(一)认识有欠缺

　　规范性文件备案审查制度是监督和规范行政行为的重要法律制度，是推进依法行政进程的重要手段。但由于认识上的欠缺，影响了规范性文件备案审查工作的开展。主要原因在于个别领导及部门对规范性文件备案审查工作的重要性认识不够，没有把规范性文件监督工作作为全面推进依法行政，建设法治政府的重要内容，对于备案审查往往认为是负担，是多余的工作任务，主动接受人大监督的意识不强，对这项工作重要性和必要性缺乏足够认识。

　　(二)备案审查力量不足

　　一方面县级人民政府备案审查力量不足。县级人民政府法制机构是政府依法行政的中枢机构，也是依法行政的内部监督机构。规范性文件备案审查是依法行政的基础工作，必须首先由政府法制机构先行审查把关，因此，工作人员必须要有足够的时间和精力投入到工作中，才能做好这一工作。机构改革后，原县政府法制办合并到县级司法行政机关，由其承担政府法制机构的职能。但县级政府法制机构工作人员没有增设，专业力量仍然比较有限，备案审查队伍力量比较薄弱。虽然安排了专人负责规范性文件备案审查工作，但其除承担备案审查工作外往往还有法制机构其他繁重的工作任务，无法将主要精力放在备案审查工作上。

　　二是县级人大常委会审查力量不足。当前，设区的市级人大常委会已经单独设立了法制委，承担立法和备案审查工作职能，专业力量相对县级而言较为充足。而县级人大法制委由从原内司工委分出单独成立，机构改革后又合并回内司工委(现为监察和司法委)，因县级人大机关人员编制普遍紧缺，无法配置大量的法律专业人员，专业力量严重不足，因此从事备案审查工作的人员不仅要承担县人大监察和司法委的工作任务，还要承担起县人大法制委的工作，而规范性文件备案审查工作法律性、专业性都很强，加之量大面广，内容涉及经济社会发展的方方面面，现有的工作力量难以胜任繁重的规范性文件备案审查工作，不能将主要力量放在备案审查工作上，有时心有余而力不足。

　　(三)规避审查情况仍然存在

　　县级人民政府工作部门发布本应以县级人民政府名义发布的规范性文件。一方面县级人民政府出于行政管理或地方经济发展或利益驱动等其他实际需要，经其同意或者认可以县级人民政府工作部门名义行文，而因县级人民政府工作部门的文件不直接报送本级人大常委会进行备案审查，从而规避了审查。另一方面由于利益驱动，个别县级人民政府工作部门片面强调部门利益，本应发布规范性文件的以非规范性文件形式发布，擅自设定行政处罚或增加行政许可条件等内容，限制公民、法人和其他组织的权利，对其增设义务，既不报县级人民政府法制机构备案，也不报本级人大常委会备案，规避了审查。

　　三、依法做好县级人民政府规范性文件备案审查工作(一)切实提高思想认识

　　县级人大常委会和县级人民政府要切实提高对规范性文件备案审查重要和必要性的认识，尤其是分管领导要加强领导，努力增强对规范性文件备案审查工作的深入理解和准确把握。县级人民政府要增强备案意识和自觉性，促进规范性文件备案审查制度的全面实施。要牢固树立起接受审查和自查自纠的意识，既要严格按照法律、法规规定，及时做好规范性文件的报备案，自觉接受本级人大常委会的审查监督，又要认真开展自查自纠，对现有的规范性文件进行全面清理，对新制定的规范性文件进行自查，努力使政府的抽象行政行为更加符合法律规定和人民群众的根本利益。

　　(二)充实备案审查力量

　　县级人大常委会应当招录更多法学专业尤其是行政法专业的优秀人才充实备案审查机构力量，同时应当对备案审查工作加强领导和协调，注重发挥县级人大常委会各专委的力量，明确职责、落实责任，形成备案审查工作合力。此外，可以探索建立聘请专业人员参与备案审查工作的制度，在审查过程中，除内部现职人员外，聘请其他法律专业人员参与审查，建立起一支规范性文件审查的专家队伍。这样，一方面可以补充人员力量的不足，另一方面可以提高整体的审查能力，以保证规范性文件审查权的正确、有效行使。

　　县级人民政府及其司法行政部门在规范性文件备案审查中应当切实发挥好政府法制工作机构的作用，建立内部协调机制，配备法律专业人员，充实法制机构力量，明确职责、落实责任。应当严格按照相关要求做好规范性文件备案审查工作，建立和完善各项制度，并对规范性文件备案审查情况定期或不定期的进行检查，形成工作的良性循环，确保规范性文件备案审查工作合法有序开展。

　　(三)增强备案审查实效

　　一是要正确处理监督和支持的关系。做好规范性文件备案审查工作，必须正确处理监督与支持的关系，追求法律效果、社会效果和工作效果的统一。县级人民政府要牢固树立监督意识，要认识到监督的目的是促进和支持被监督机关积极依法履行法定职责，自觉接受人大监督。而人大也要把握好监督力度，既要加大监督力度，又要支持被监督机关开展工作；既要坚持原则，又要切合实际；既要维护社会主义法制统一，又要维护改革发展稳定大局。二是要加大备案审查力度。县级人民政府及司法行政机关要加大对规范性文件备案审查的力度，既要对县级人民政府及其办公室制发的规范性文件严格依法审查，又要对政府常务会、县长办公和专题会议等会议纪进行严格把关，从源头上杜绝违法行政决策的出台。对应当由县级人民政府出台的规范性文件，要加强审查，杜绝以其工作部门的名义发布应当由其出台的规范性文件的现象。对县级人民政府工作部门制定的规范性文件要加大审查力度，对违法制发的文件坚决依法予以撤销。要认真开展自查自纠，对现有的规范性文件定期进行清理，对新制定的规范性文件进行自查，确保所制发的文件合法、适当。