浅析如何提高地方立法质量

　　十八大以来，习近平总书记在一系列讲话中阐述了推进全面依法治国进程中科学、民主立法的重要性，指出：“人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题；不是什么法都能治国，不是什么法都能治好国；越是强调法治，越是要提高立法质量”。地方性法规是中国特色社会主义法律体系中不可缺少的重要组成部分。在立法法修改后正式实施的新形势下，如何进一步提高地方立法质量是一个重要的课题。 提高立法质量，已经成为我们今后相当长时期内地方立法工作的重点和首要任务。因此，笔者试图就如何提高地方立法质量做一番浅显的分析和探讨。

　　一、编制科学的地方立法规划

　　编制地方立法规划和计划，是立法准备工作的重要组成部分。科学合理的地方立法规划、计划是提高地方立法效率的有效办法，是提高地方性法规质量的基础。编制科学的地方立法规划、计划是将一定时期的立法目标、任务、方向、决策明确部署下来，可以消除立法工作中的分散和遗漏现象，有利于避免和防止重复立法，避免按部门立法倾向，克服立法中的部门倾向，有利于地方立法的协调统一；编制科学的地方立法规划、计划有利于地方立法按照轻重缓急，合理安排立法的先后秩序，保证地方立法有秩序进行。

　　编制地方立法规划和计划，要坚持从实际出发，实事求是，按照社会的实际需要与地方国民经济、社会发展规划和计划相结合。要研究立法和社会环境，考虑社会要求和承受能力，实施的可能性等因素。立法时机的选择要科学。地方性法规应根据社会实践对地方立法工作提出的要求，就某一具体法规是近期立还是将来立，要科学安排恰当的立法时机。立法项目的选择要突出地方特色。准确选择立法项目，是做好地方立法工作的首要环节。立什么法，不立什么法，事关立法的成效和质量。每一个项目都要深入研究论证，慎重决定。尽量不搞“大而全” 的法规标题，使立法项目尽量可能体现地方性法规规范面小、内容单一、方便操作的特点。对涉及面广的综合性立法项目尽可能划分成若干个单行法规项目，注重地方立法的补充性作用，使地方立法更具针对性和可操作性，体现地方立法的特色。建立地方立法规划、计划的论证制度。地方立法规划、计划，必须以深入细致的调查研究和充分的立法论证为基础。从立法意向的提出到确立立法项目都要进行反复研究、比较分析，对必要性、可行性和科学性进行充分的论证和客观、科学的预测。

　　二、建立健全地方立法起草制度

　　实现立法民主化、科学化，必须拓宽法规草案的起草渠道，改变单一起草模式，向多主体、多渠道转变，建立开放的、多元化的法规起草制度。对一些重要的、带有全局性的，关系本地区经 济发展和社会稳定的重要法规，由人大专门委员会或常委会工作委员会牵头起草或直接起草，发挥人大立法的主动性；对涉及到几个部门职责的法规，应由政府法制部门或人大的有关委员会牵头，有关政府部门参加，成立专门的起草班子进行起草。也可以由人大的工作机构会同政府法制办共同起草；对一些理论性、专业性强的法规可以委托专家、学者、科研机构起草。此外，还可以尝试采用 立法工作者、实际工作者、理论工作者三结合的法规起草模式，由主管部门负责，政府法制办和人大专门委员会(工作委员会)、常委会法制部门参加，法学专家、学者执笔。充分利用和发挥三方优势，有助于提高法规草案的起草质量。

　　三、完善法规草案的审议方式，提高审议质量

　　首先要提高委会组成人员的立法意识。常委会的组成人员大多法律素质和立法意识相对较弱。常委会应当多组织其组成人员学习国家法律法规，了解立法原则和精神，树立法律意识，学习立法理论、立法动机和意向。组织常委会组成人员结合人大工作实际，学习讨论国家大法和基本法律制度，提高常委会组成人员的法律意识和立法素养。其次，在分组审议基础上，增加联组集中审议，对法规草案的主要内容和有关法律性问题的不同意见，集中进行讨论和辩论，深入审议问题，提高审议质量。三是组织常委会组成人员视察和听取专题报告。在法规的起草阶段可邀请有关常委会组成人员参加相关调研活动，让他们了解立法的目的。准备解决的问题以及解决问题的必需的法律手段。在常委会前，可组织常委会组成人员展开会前视察、检查，掌握现实生活中的具体情况。在常委会上，可根据法规草案所涉及的主要内容，听取政府和其他有关部门的专项工作报告，以便于常委会组成人员全面了解有关情况，提高审议质量。

　　四、健全立法听证制度

　　目前，地方人大常委会征求对法规草案意见的做法，一是将法规草案印发有关部门和市、县征求意见，以协调分歧，扩大共识，增强法规的可行性；二是分别召开有关机构、社会团体和专家学者参加的座谈会，征求对法规草案的修改意见，以增强法规的科学性。三是将重要的法规草案公布于众，征求广大人民群众的意见。对涉及全面的、长远的或于公民切身利益密切相关的法规草案，可以通过报纸，电视台等公众媒体，以及其他各种形式向社会公布，征求本行政区域内全体公民的意见，让广大人民群众直接参与立法。为了保障立法民主化、科学化，立法法在肯定这些经验的基础上，同时又规定了一系列发扬民主的途径和形式，包括座谈会、听证会、论证会制度等等。立法听证是推进立法民主化、科学化的一种新形式，是完善科学、民主立法决策的重要内容，有利于立法机关了解实情、受到监督，有利于充分反映民意，为保障人民更加直接行使当家作主权利，参与管理国家和地方事物提供了一条新途经，是提高立法质量的一种新形式。在立法中运用立法听证会这一新形式，广泛 地听取人民群众和方方面面的意见，能够保证更好地遵循权利义务平等原则，克服部门利益和地方保护主义倾向，科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任。

　　立法听证作为一种程序性法律制度，具有很强的实践性，但《立法法》规定较为原则。笔者认为，为发挥立法听证的积极作用，立法听证的程序有待进一步完善。对于什么样的主体可以提出或申请听证，应进一步明确。实践中一般由人大常委会、常委会组成人员、专门委员会、常委会工作机构、专门委员会和工作机构联合经过一定的批准程序提出。公民、法人或其他组织或人大代表能否提出申请立法机关举行立法听证，立法法也未明确规定，笔者认为允许公民、法人或其他组织、人大代表提出立法听证的申请，是民主立法的具体体现。因此，经过一定程序，应当允许公民、法人或其他组织以及人大代表向立法机关提出立法听证的申请，以促进地方立法的进一步规范化，民主化，达到提高地方立法质量之目的。