关于乡镇人大如何开展执法检查的几点思考

　　以往执法检查是各级人大常委会行使监督权的一种重要形式，对乡镇人大来说法无授权。2015年，中央出台18号文件，就加强和改进全国县乡人大工作出台指导意见，随后修正了地方组织法，明确乡镇人大主席团可以通过组织代表开展视察、专题调研、执法检查等方式对政府工作进行监督，从而将执法检查延伸到乡镇。开展执法检查，对乡镇人大来说是一项全新的工作，没有成熟做法可循，法律规定也很原则。如何履行好法律赋予的这项新职权，笔者认为可从以下几方面入手。

　　一、转变旧观念，充分认识乡镇人大执法检查的重要意义

　　开展执法检查，乡镇人大应有所作为。距离2015年中央18号文件出台和地方组织法第五次修正已近两年，但据了解，目前全国各地乡镇人大开展了执法检查的并不多，就我区来说，开展过执法检查的镇还没有。过去有的对乡镇政府和“七站八所”开展过工作评议，也涉及到一些执法问题，但严格来说还算不上真正意义上的执法检查。乡镇人大执法检查开展不够，与各地人大工作发展水平密切相关，也与相关同志不同程度畏难、畏烦思想有关。有的同志仍保持一种思维惯性，满足于过去的工作模式，认为没必要搞那么多花样；有的认为人大监督点到即可，乡镇就那么大，大家低头不见抬头见，搞多了得罪人；还有的兼职多方面工作，在人大工作上的时间精力投入不足，忙起来时无心在工作创新上下功夫。要履行好这一职权，首先必须解决思想问题，转变固有观念，切实提高对执法检查重要意义的认识，增强做好这项工作的责任感和使命感。

　　1、乡镇人大开展执法检查是人大制度不断完善的必然要求。人民代表大会制度是我国的根本政治制度。在全面深化改革的大背景下，如何完善人民代表大会制度，如何使人民代表大会制度与时俱进，是今后一个时期的重点。习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上发表重要讲话，阐释了完善人民代表大会制度的“路线图”，指出要着重抓好五个重要环节，其中重要一环就是“加强和改进监督工作”。人大制度的完善离不开人大监督机制的完善，而执法检查正是人大监督的重要形式和手段。从目前看，县级以上人大常委会开展监督法律上有明确规定，形成了比较成熟的做法，取得的成效明显，相比而言，乡镇人大监督工作在规范性、实效性、权威性上还有较大差距，成为我国人大监督体系中的“短板”。推动执法检查向乡镇人大延伸，深入开展好乡镇人大执法检查，不仅有利于发挥乡镇人大监督职能，而且有利于在实践中完善人民代表大会制度。

　　2、乡镇人大开展执法检查是推动民主政治建设的现实需要。党的十八届四中全会提出要“建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”，全面推进依法治国成为当前国家治理领域改革的新常态，这项复杂的系统工程基础在基层，工作重点在基层。乡镇人大是最基层的国家权力机关，是最基层的民主法治建设平台。据统计，全国共有4.2万个乡镇，乡镇人大代表190余万人，占全国各级人大代表的70%多。苏仙区辖8个镇，近年换届后镇人大代表477名，占全区各级人大代表的68%。由此可见，乡镇人大和乡镇人大代表数量庞大，在推进基层民主法治建设具有不可替代的作用和优势。推动基层民主法治建设，需要乡镇人大充分发挥职能职责作用，通过开展人大执法检查等监督工作助推加力。开展执法检查是贯彻依法治国方略的重要实践，也是对全社会进行法治教育的过程。通过执法检能有效促进执法单位和执法人员公正执法，提高执法工作水平和执法质量，提高全社会的法治意识，为经济建设和社会稳定营造良好的法治环境。同时，针对法律本身不完善的地方提出合理的意见建议，也有利于法律的修改完善，有利于我国法律制度的完备。

　　3、乡镇人大开展执法检查是践行党的群众路线的具体表现。人大是民意代表机关，人大的一切职权来自于人民的授予，人大的一切工作理应以人民利益为出发点和落脚点。在人大及其常委会的监督实践中，执法检查是保证法律法规有效实施最直接的形式，也是推动国家机关执政为民的重要手段。近年来，社会上损害群众利益的违法现象并不鲜见，涉及城乡规划建设、征地拆迁、村民自治等方方面面，由之引发的群体性事件屡有发生，严重影响社会大局稳定。这一方面暴露了执法部门工作的不足，另一方面也反映了各级人大包括乡镇人大监督不够，甚至有的地方职能弱化、虚化、缺位。 法律是社会公平正义的最后一道防线。只有强化执法检查监督，切实有效地保证法律法规的正确实施，才能从根本上推动解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，维护好广大人民群众的根本利益，促进社会和谐稳定。

　　二、弹好“六步曲”，不断提高乡镇人大执法检查的规范性

　　乡镇人大开展执法检查到底如何开展?按什么程序走?有哪些要求和注意事项?法律赋予了乡镇权力却没有出台具体规定，乡镇人大普遍感到不好操作。人大有个特点，有的工作往往是基层先行实践探索，待时机成熟再立法或修法予以规范。当前，乡镇人大可参照《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》的有关规定进行，抓好六个环节，有序有效地开展执法检查。

　　1、确定检查项目。通俗地说就是选题，即确定检查哪部或哪几部法律法规的实施情况，这是执法检查工作的起点。重点要抓住经济社会发展中亟需解决、人民群众普遍关心的突出问题，检查相关法律的实施情况。要将执法检查工作列入年度乡镇人大工作计划，并积极向同级党委汇报，争取党委的重视和支持。

　　2、搞好检查组织。执法检查前首先应制定详细可行的执法检查方案，将检查内容、方式、时间、地点、人员等作出科学安排。其次，提前与政府沟通，衔接好政府贯彻实施法律法规情况的报告起草工作和需要配合的其它事项。其三，及时成立执法检查组，由人大主席或副主席担任组长带队检查，并安排一定数量的人大代表参加。检查中要注意把握几点：一是乡镇人大执法检查的主体是人大主席团，乡镇政府和执法部门的有关负责同志是被检查对象，可以配合执法检查工作，但不宜作为执法检查组成员参加执法检查。二是检查的内容是法律法规实施情况，而不是政府的全面工作。三是检查过程中检查组不直接处理问题，发现的问题应带回，由人大主席团以审议意见等形式连同执法检查报告转交政府和有关部门整改落实。

　　3、写好检查报告。执法检查组要负责及时起草执法检查报告。报告要准确、精炼，全面反映出执法检查情况，要成为解决问题、完善制度的重要依据。报告既要肯定政府做的工作，更要指出贯彻法律法规中的突出问题和提出针对性的建议，要避免将执法检查报告写成工作总结和“赞美诗”。总的来说，其内容主要包含两个方面：对所检查的法律、法规实施情况进行评价，提出执法中存在的问题和改进执法工作的建议；对有关法律、法规提出修改完善的建议。

　　4、召开会议审议。执法检查结束后，乡镇人大主席团召开会议，组织人大代表听取政府贯彻相关法律法规情况的报告和执法检查组检查情况的报告，充分审议。政府及其有关部门负责同志应到会听取意见、回答询问。会后形成书面审议意见。

　　5、推动改进工作。督促政府及有关执法部门认真研究处理人大主席团通过的执法检查报告和审议意见，切实解决突出矛盾和问题。人大主席团要组织人大代表适时进行跟踪督促。

　　6、整改落实再审。参照监督法有关规定，六个月后政府报告审议意见整改落实情况，人大主席团安排再次审议，并视情况决定是否再次交办审议意见，进一步督促整改落实到位。

　　三、念好“五字决”，提高乡镇人大执法检查的实效性

　　1、选题要“好”。执法检查议题是否选准选好，能否切中执法工作中的难点、人民群众关心的热点问题，直接关系到执法检查成效。因此，选题应努力克服随意性和盲目性，可参照《监督法》规定的6条途径来确定执法检查项目，积极拓宽执法检查选题渠道，紧密联系本行政区域的实际，围绕党委的工作重心、当地经济社会发展中的重大问题和社会反映强烈的突出问题来筛选。议题初步确定后，还应广泛征求和听取各界意见，让群众的意见、呼声、愿望最大限度地反映到人大执法检查工作中，使执法检查具有广泛的社会基础。

　　2、准备要“足”。执法检查前的准备工作一定要做足，才能确保有条不紊、提高实效。一是要进行方方面面的沟通衔接，包括与同级党委政府、有关执法部门和上级人大常委会，有些是事前，有的是事中。二是方案要做细做实，安排周密，操作性强。对个别情况还需做好预案。不管现场还是会场，各方面都要考虑周到。三是要组织相关人员学习，熟悉相关法律法规和执法检查方案，提高工作的准确性、规范性。

　　3、检查要“深”。执法检查要注重深入了解实际情况，力避蜻蜓点水、走马观花。要通过听取汇报、召开座谈会、个别走访、抽样调查、实地考察、调查阅卷、查看文件等多种方式，检查有关部门和单位实施法律法规的真实情况。为掌握实情，可以采取集中检查与分组检查结合、明查与暗访结合的形式进行，从而把问题找准、把症结查清。必要时可设立公开信箱或电话，广泛听取意见。

　　3、审议要“透”。人大执法检查调查阶段结束后，要及时梳理形成客观公正、针对性强的执法检查报告，并将执法检查报告和执法机关有关法律法规实施情况的报告同时提交人大主席团专题会议进行审议，进而形成审议意见或做出决议、决定。审议时可安排“中心发言人”先发言，再由其他人补充。审议一定要透彻，摆出问题，提出意见，不回避矛盾，不隔靴搔痒。为提高审议发言的针对性、说服力，可以在审议中出示有关书面材料、影像资料，用数据和事例佐证。有条件的审议中可邀请公民旁听，甚至建立网络互动平台，以便及时了解和掌握社会各方面对执法检查工作的反应，接受社会监督。

　　5、督办要“实”。人大主席团要加大督办力度，积极开展跟踪检查，责成相关法律实施机关加强整改。对落实不力的，要严肃批评教育，督其行，促其为。对有意推诿或拒不落实的，要扭住不放、启动问责、抓出实效。要建立执法检查“回头看”机制，通过跟踪检查、二次审议、跨年度检查等方式，确保审议意见整改落地有声。执法检查审议意见办理落实情况要向乡镇人民代表大会报告，并向社会公开。

　　当然，目前乡镇人大开展执法检还面临诸多困难和困惑，比如作为非常设机构的乡镇人大主席团执法检查主体法律地位不突出问题、乡镇人大主席和副主副兼职行政事务既当“裁判员”又当“运动员”角色尴尬问题、乡镇有关部门多不具备执法主体资格能否成为检查对象的问题、乡镇人大刚性监督手段不足问责机制不健全问题等，这些有待于国家在顶层设计和改革实践中进一步明确、完善。尽管如此，我们相信，只要在法律的框架内大胆探索、勇于实践，就一定能够把执法检查这项职权依法行使好，逐步规范好，不断提高监督工作实效。