【湖北】乡镇人大主席团闭会期间职能行使

　　2015年6月22日，《中共中央转发中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》(中发【2015】18号)明确：“修改地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法，明确乡镇人大在闭会期间的职权和活动方式。规定乡镇人大主席团或者乡镇人大主席、副主席在闭会期间，可以组织代表听取审议乡镇政府专项工作报告，对法律法规实施情况进行检查，联系和组织代表开展活动，听取和反映代表、群众的意见建议；开会时，向乡镇人民代表大会报告工作。乡镇人大主席团或乡镇人大主席、副主席，应当将代表的审议意见和群众对政府工作的意见交由有关方面研究处理，有关方面应当及时反馈研究处理情况。乡镇人大主席团成员不担任乡镇政府的职务。”为贯彻落实中央18号文件精神，2015年8月29日，十二届全国人大常委会第十六次会议通过了关于修改地方组织法、选举法、代表法(简称“人大三法”)的决定，立法明确了乡镇一级人大主席团在闭会期间的新职能。下面，笔者结合本次“人大三法”相关条款的修正，就乡镇人大主席团闭会期间职能的立法补充及行使，谈一管之见。

　　一、原法律框架下的乡镇人大主席团的机构性质和职能

　　依据宪法第九十六条和地方组织法第二条之规定：“县级以上的地方各级人民代表大会设立常务委员会”。依法可知，乡镇人大没有常设机关。依据地方组织法第十五条之规定：“乡、民族乡、镇的人民代表大会举行会议的时候，选举主席团。由主席团主持会议，并负责召集下一次的本级人民代表大会会议。乡、民族乡、镇的人民代表大会主席、副主席为主席团的成员。”依法可知，乡镇人大主席团是每次人代会需要选举的会议主持者和下次人代会的召集者；像县级以上各级人代会主席团一样，只不过是人代会期间的临时机构，而不是人大常设机构(机关)。

　　乡镇人大主席团依法除了作为人代会的主持者和召集者在人代会期间需要履行相应的法定职能外，还有以下法定职能：一是议案的提出和处置权。依据地方组织法第十八条之规定，包括乡镇人大主席团在内的大会主席团是提出议案的法定主体之一；对于乡镇政府和代表五人以上联名提出的议案，有“决定是否列入大会议程”等的处置权。二是建议的交办权。依据地方组织法第十九条第二款之规定，乡镇人代会期间的代表建议、批评和意见，“由本级人民代表大会主席团交有关机关和组织研究处理并负责答复”。由于原代表法第二十九条只规定，县级以上各级人大代表在人代会闭会期间才有权提出建议、批评和意见；因此，乡镇人大主席团不存在在人代会闭会期间受理人大代表提出建议的问题。三是选举人选的提名权。依据地方组织法第二十一条之规定，乡镇人代会所要选举的人大、政府人选，“由本级人民代表大会主席团或者代表依照本法规定联合提名”。四是罢免案的提出权。依据地方组织法第二十六条之规定，乡镇人大主席团有权提出对人代会选举对象的罢免权。以上乡镇人大主席团的法定职能，都没有脱离作为乡镇人代会主持者和召集者的范畴。

　　二、“人大三法”修正后乡镇人大主席团闭会期间职能

　　为贯彻落实中央18号文件关于加强县乡人大工作和建设的若干意见，“人大三法”及时修正赋予乡镇人大主席团以下九个方面的新职能：

　　(一)立法赋予了乡镇人大主席团闭会期间的相关工作职责并明确由主席团向大会报告闭会期间的工作。本次地方组织法修正，将第十五条增加一款，作为第二款：“主席团在本级人民代表大会闭会期间，每年选择若干关系本地区群众切身利益和社会普遍关注的问题，有计划地安排代表听取和讨论本级人民政府的专项工作报告，对法律、法规实施情况进行检查，开展视察、调研等活动；听取和反映代表和群众对本级人民政府工作的建议、批评和意见。主席团在闭会期间的工作，向本级人民代表大会报告。”过去，由于乡镇人大主席团在闭会期间没有法定具体职责；因此，闭会期间所开展的乡镇人大工作及代表活动，只能是以“乡镇人大主席工作报告”的形式向大会进行报告。

　　(二)立法明确了乡镇人大主席团确认当选代表资格。本次选举法修正，增加一条作为第四十六条：“代表资格审查委员会依法对当选代表是否符合宪法、法律规定的代表的基本条件，选举是否符合法律规定的程序，以及是否存在破坏选举和其他当选无效的违法行为进行审查，提出代表当选是否有效的意见，向本级人民代表大会常务委员会或者乡、民族乡、镇的人民代表大会主席团报告。”“县级以上的各级人民代表大会常务委员会或者乡、民族乡、镇的人民代表大会主席团根据代表资格审查委员会提出的报告，确认代表的资格或者确定代表的当选无效，在每届人民代表大会第一次会议前公布代表名单。”同时，选举法本次修正，还增加一款作为第五十六条(原为第五十四条)第五款明确：“对补选产生的代表，依照本法第四十六条的规定进行代表资格审查。”过去，乡镇人大代表换届选举产生的新代表依法应该只是由老的代表资格审查委员会去进行资格审查而已(依据地方组织法第三十二条之规定)，实际上也很难做到；至于需要向谁报告确认，法律没有明确。如今，立法明确由乡镇人大主席团来确认当选代表资格，乡镇人大代表换届选举所产生的新代表，由老的代表资格审查委员会向老的乡镇人大主席团报告确认，这一程序十分明确、不可忽略。

　　(三)立法明确了乡镇人大主席团安排代表闭会期间的活动。本次代表法修正，将第十九条第三款“乡、民族乡、镇的人民代表大会主席、副主席负责组织本级人民代表大会代表开展闭会期间的活动。”修改为：“乡、民族乡、镇的人民代表大会主席、副主席根据主席团的安排，组织本级人民代表大会代表开展闭会期间的活动。”至此，闭会期间代表活动由乡镇人大主席、副主席“单打独斗”负责组织的局面，被乡镇人大主席团这一法定机构所替代，名正言顺。

　　(四)立法进一步明确了乡镇人大主席团在闭会期间安排代表视察或应代表要求持证视察之职能。本次代表法修正，对第二十二条第一款进行修改，增加“乡、民族乡、镇的人民代表大会代表根据本级人民代表大会主席团的安排，对本级人民政府和有关单位的工作进行视察。”对第三款也进行了修改，增加“乡、民族乡、镇的人民代表大会主席团根据代表的要求，联系安排本级或者上级的代表持代表证就地进行视察。”也进一步立法明确赋予了乡镇人大代表闭会期间的视察权和持证视察权。

　　(五)立法进一步明确了代表视察、专题调研报告由乡镇人大主席团转交处理的程序。本次代表法修正，对第二十四条进行修改，增加乡镇人大“代表参加视察、专题调研活动形成的报告，由……乡、民族乡、镇的人民代表大会主席团转交有关机关、组织。对报告中提出的意见和建议的研究处理情况应当向代表反馈。”

　　(六)立法进一步明确了乡镇人大主席团在闭会期间组织代表参加执法检查和其他活动之职能。本次代表法修正，对第二十六条进行修改，增加“乡、民族乡、镇的人民代表大会代表参加本级人民代表大会主席团组织的执法检查和其他活动。”

　　(七)立法明确了乡镇人大主席团在闭会期间受理代表建议。本次代表法修正，对第二十九条进行修改，增加乡镇人大“代表在本级人民代表大会闭会期间，有权向……乡、民族乡、镇的人民代表大会主席团提出对各方面工作的建议、批评和意见。……”

　　(八)立法明确了乡镇人大主席团要专门听取代表建议办理情况的报告。本次代表法修正，对第四十二条第三款进行修改，增加乡镇人大“代表建议、批评和意见的办理情况，应当向……乡、民族乡、镇的人民代表大会主席团报告，并印发下一次人民代表大会会议。代表建议、批评和意见办理情况的报告，应当予以公开。”

　　(九)立法明确了乡镇人大主席团应当定期组织代表向选民述职。本次代表法修正，对第四十五条第二款进行修改，增加“县级人民代表大会常务委员会和乡、民族乡、镇的人民代表大会主席团应当定期组织本级人民代表大会代表向原选区选民报告履职情况。”

　　三、乡镇人大主席团机构性质新解

　　本次“人大三法”修正，立法赋予乡镇人大主席团在闭会期间的这一系列法定职能，让乡镇人大主席团在闭会期间有事可做、有责可尽；至此，乡镇人大主席团已不仅仅是乡镇人代会的召集者和主持者，不仅在人代会期间要依法履职行权，在闭会期间也要履职尽责。

　　那么，乡镇人大主席团在“人大三法”修正后究竟是属于什么性质的机构呢?笔者认为：应该算得上是乡镇人大的“准常设机构(或机关)”。

　　首先，立法赋予乡镇人大主席团闭会期间的相应工作职责，事实上也是立法实现了乡镇人大主席团的常设性。

　　其次，立法明确乡镇人大主席团闭会期间的工作要向乡镇人代会报告，带有乡镇人大主席团隶属于乡镇人大常设机构(或机关)的性质。

　　再次，乡镇人大主席团在目前的法律框架下还不可能成为乡镇人大的“常设机关”。 之所以没有立法明确乡镇人大主席团是乡镇人大的常设机关，是因为宪法和地方组织法只规定县级以上人大设立常委会作为常设机关；如果要实现乡镇一级人大也有常委会或以乡镇人大主席团代替常设机关，那必须先要对宪法相关条款(宪法第九十六条第二款)先行修正，然后才能通过修改地方组织法来实现。

　　第四，乡镇人大主席团的任期没有调整，即每次召开乡镇人代会都要选举主席团(地方组织法第十五条第一款)的法律规定没有变化，没有实现乡镇人大主席团与乡镇人大的任期同步，还不是真正意义上的“常设”，因此在一定程度上只能说“准常设”。

　　第五，乡镇人大主席还没有明确像县级以上地方各级人大常委会主任那样，是法定的人大主席团会议(本级人大常委会会议)的召集人(地方组织法第四十五条之规定)。

　　第六，中央18号文件关于加强乡镇人大建设，除了已经通过修改“人大三法”加以立法明确外，还有明确“乡镇人大主席团成员不担任乡镇政府的职务”，这一文件规定与法律规定人大常委会组成人员不得担任“一府两院”职务的法理是相一致的。从这一点上来看，视乡镇人大主席团为乡镇人大的“准常设机构(或机关)”也未尝不可。

　　四、乡镇人大主席团闭会期间职能行使原则

　　全国人大常委会对“人大三法”的修正补充，贯彻落实了中央18号文件关于加强县乡人大工作和建设的若干意见，接下来是县乡两级人大机关及机构如何依法履职尽责?关于乡镇人大主席团闭会期间的工作和活动，“人大三法”修正赋予了职能，但有些职能还没有明确具体的程序规定。笔者认为：

　　首先，省一级人大或其常委会可以制定或及时修正诸如“乡镇人大主席团工作条例”或“乡镇人大工作条例”这样的地方性法规，进一步细化明确乡镇人大主席团的职能行使。如2015年12月18日安徽省十二届人大常委会第二十五次会议对《安徽省乡镇人民代表大会工作条例》进行了及时修订，单列第二十条明确列举了乡镇人大主席团应行使九个方面职权：“(一)筹备、召集并主持人民代表大会会议；(二)每年选择若干关系本地区群众切身利益和社会普遍关注的问题，有计划地安排代表听取和讨论本级人民政府的专项工作报告，进行工作评议，对法律、法规实施情况进行检查，开展视察、调研等活动；(三)检查、监督本级人民代表大会决议、决定的执行情况，并提出意见和建议；(四)听取和反映代表和人民群众对本级人民政府工作的建议、批评和意见；(五)决定提请大会审查和批准本级人民政府关于经济和社会发展计划、预算在执行过程中需作部分调整的情况报告；(六)检查、督促本级人民代表大会代表议案及建议、批评和意见的办理情况；(七)组织本级人民代表大会代表向原选区选民报告履职情况；依法组建代表小组，指导代表小组建立健全联系选民工作制度，开展代表接待选民、选民评议代表等活动；(八)依法受理代表辞职和补选代表事项；(九)办理大会闭会期间的其他事项和上级人民代表大会常务委员会委托的工作。”单列第二十二条明确了乡镇人大主席、副主席应履行六个方面职责：“(一)召集和主持主席团会议；(二)根据主席团的安排负责大会会议的筹备工作；(三)负责联系本级人民代表大会代表，根据主席团的安排组织代表开展活动；(四)受理、接待本级人民代表大会代表的来信、来访，反映代表和人民群众对本级人民政府工作的建议、批评和意见；(五)检查和督促本级人民代表大会代表建议、批评和意见的办理情况；(六)处理主席团的日常工作。”

　　其次，乡镇人大主席团闭会期间职能行使的程序操作，原则上可以参照监督法的相关规定，由省一级人大常委会统一制订诸如“乡镇人大主席团议事规则”加以明确细化。如：组织代表听取政府专项工作报告、组织开展执法检查等，可以参照监督法的相关规定程序操作；组织代表视察、调研和开展闭会期间的代表活动，以及督办代表建议，可以参照代表法等法律法规以及上级人大常委会制订的相关议事规则进行操作。

　　再次，乡镇人大主席团闭会期间职能行使应不断探索和创新。乡镇人大主席团要善于和敢于“摸着石头过河”，不断创新乡镇人大主席团在闭会期间依法履职行权的方式方法，为顶层设计提供底层实践。

　　第四，期待全国人大及其常委会进一步加大对相关法律的修正力度。通过对相关法律的修正，进一步明确乡镇人大主席团的机构性质(或直接设立常设机关)，进一步明确乡镇人大主席团的任期(与乡镇人大同步)，进一步明确乡镇人大主席、副主席在乡镇人大主席团的法律地位(作为乡镇人大主席团法定召集人)，进一步明确乡镇人大主席团在闭会期间的具体职权，进一步明确乡镇人大主席团在闭会期间行使职权的程序规定。(安徽省芜湖市三山区人大常委会 汪自彬 滕修福)