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乡镇人大主席团履职的实践与思考

来源:湘西州古丈县人大常委会办公室 作者:田宏林 向建军 张苗 2016-09-02 10:01:00
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    乡镇人民代表大会(以下简称乡镇人大)主席团作为乡镇人大会议期间的主持机构和闭会期间的工作机构,其职能作用发挥如何、工作质量和效率如何,对坚持和完善人民代表大会制度,加强农村基层政权建设将产生十分重要影响。根据近期对本行政区域乡镇人大工作进行全面调研所掌握的情况,本文着重总结闭会期间乡镇人大主席团履职实践中存在的主要问题,以及探讨解决这些问题的基本方法。
    一、准确把握闭会期间乡镇人大主席团的自身特点
    法律并没有规定县级以下人大主席团闭会期间的具体职责任务,人代会闭幕也就意味着主席团任期已满。而地方组织法对乡镇人大主席团闭会期间的工作另有规定,即除主持本次会议外,还负责召集下一次的本级人民代表大会会议,乡镇人大代表所提的建议意见,由主席团交有关机关和组织研究处理并负责答复,同时,地方性法规还赋予了乡镇人大主席团在闭会期间更多的职责任务。总之,闭会期间乡镇人大主席团作为一个工作机构,主要表现为“四个特殊”:一是性质特殊。根据宪法和地方组织法的规定,闭会期间乡镇人大主席团继续存在,其职责任务较单一,充其量是一个临时性的工作机构。但根据《江西省乡镇人民代表大会工作条例》的规定,乡镇人大主席团在闭会期间每三个月至少举行一次会议,并对乡镇人大负责和报告工作,且具体规定了七项职责。从职责内容来看,并没有出现应该由乡镇人大行使的法定实体职权,更没有与上位法相冲突,由此可知,乡镇人大主席团在闭会期间的定位应是工作机构,与县级以上人大常委会属于权力机关的常设机构相比性质不同。二是对外形象特殊。根据全国人大常委会法制工作委员会的有关回复,乡镇人大主席团不是地方权力机关的常设机构,对外不应挂乡镇人大主席团牌子,而应该挂乡镇人民代表大会牌子。但全国人大常委会办公厅联络局《选举工作手册》又规定:“可由县级人大常委会统一刻制乡镇人大主席团印章,用于发布公告或会议通知等方面[1]。”据此判定,乡镇机关三套班子中,与党委、政府并列的是人民代表大会,而不是主席团,但对外公文来往则主要以主席团的文件进行。三是职责特殊。乡镇人大主席团没有实体性的权力,不能作出具有约束力的决定决议,只能提出意见建议或对乡镇人民代表大会的召开作出一些工作程序上的决定。正如乔晓阳指出:“地方性法规规定主席团在大会闭会期间从事某些日常工作,如果没有赋予主席团行使法律规定属于乡镇人大职权的,则是可以的,否则就与法律相抵触。如有的规定乡镇人大主席团可以接受乡镇长和副乡镇长辞职,决定代理乡镇长,任免个别乡镇长,听取乡镇人民政府工作报告,监督乡镇人民政府工作等等,实际上把主席团变成常委会,是与法律规定相抵触的[2]。”四是任期特殊。地方组织法第十五条规定:“乡、民族乡、镇的人民代表大会举行会议的时候,选举主席团。由主席团主持会议,并负责召集下一次的本级人民代表大会会议” ;第十一条规定:“地方各级人民代表大会会议每年至少举行一次”。由此可知,其任期最长应该是一年,也有可能半年或几个月。但县级以上人代会主席团任期都是本次预备会上产生,会议闭幕的同时任期结束。
    二、充分认识发挥闭会期间乡镇人大主席团作用的重要意义
    正确认识乡镇人大主席团的作用,有利于统一思想,营造良好的工作氛围,也是做好基层人大工作的一个基本要求。充分发挥乡镇人大主席团作用的重要意义,主要表现为“三个需要”:一是协助乡镇人大履行法定职责的需要。地方组织法赋予了乡镇人大十四项职权职责,在实践中,乡镇人大每年召开例会一次,中途有选举任务时,一般会加开一次,每次会议时间最多两天,但大部分乡镇只安排一天,少数乡镇甚至只安排半天,在这一二天时间内要完全履行这十四项法定职责是很困难的。闭会期间,乡镇人大也没有像县级以上人大一样设立常设机构代为行使部分实体职权,乡镇人大在我国政权体系中的应有作用难于发挥出来。地方性法规所赋予乡镇人大主席团的职责,实际上是协助乡镇人大在闭会期间发挥作用的需要,它在一定程度上填补了乡镇人大闭会期间缺少发挥监督作用的常设权力机构的空白,因此,落实主席团职责、发挥主席团作用就是间接履行了乡镇人大的部分法定职责。二是践行民主集中制的需要。集体讨论,集体行使权力,少数服从多数是民主集中制原则的具体表现,也是人民代表大会制度的基本原则。地方组织法虽然赋予了乡镇人大主席、副主席的职责,但闭会期间如果缺乏一个集体组织机构来行使职权,容易造成地方国家政权机关与个人履职相混淆的状况,实际工作更需要一个组织机构集体来行使权力,所以,乡镇人大主席团在闭会期间的作用只能加强不能削弱。三是坚持和完善人民代表大会制度的需要。乡镇人大是我国人民代表大会制度的基础和重要组成部分,是我国最基层的国家权力机关,在本行政区域内保证宪法、法律、法规和上级人大及其常委会决议决定的遵守和执行,营造一个良好的法制环境和氛围是其非常重要的职责之一。随着农村经济社会的发展,充分发挥基层民主、依法办事是一种必然选择和行为方式。闭会期间通过一个有一定职能的乡镇人大主席团引导和带领代表,广泛了解和及时反映群众的心声,化解纠纷矛盾,进一步推动农村基层民主政治建设,维护农村经济社会的稳定和发展,是全面推动乡镇人大制度建设的需要,同样也是坚持和完善人民代表大会制度的需要。
    三、闭会期间乡镇人大主席团履职实践中的主要问题
    我国各级人大及其常委会地位和作用的发挥,依笔者来看,从上到下有逐渐走弱的趋势,反之则走强。由于理论研究和现实指导、关注不够,乡镇人大主席团的履职实践在我国人大制度建设中是一个薄弱环节,有许多理论和实际问题没有解决,制约了乡镇人大工作的发展。归纳起来,主要有以下几个方面:
    ㈠主席团的自身建设还不够完善。乡镇人大主席团自身建设强与弱直接关系到乡镇人大及其代表发挥作用的好与坏,主席团的组织建设不完整表现为:一是机构编制未体现。地方组织法第一条规定:“乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府。”但目前的实际情况是,乡镇政府有机构、有编制,而乡镇人大则在各级机构编制中却无体现,乡镇人大干部占用的是乡镇党委或政府的编制。二是主席团组成人员的构成法律规定不全。地方组织法规定乡镇人大主席、副主席是当然的主席团成员,并不得担任国家行政机关职务。但地方性法规规定了乡镇人大主席团成员大约7至9人,而根据全国人大常委会法工委的回复:“按照全国人大的惯例,每届第一次会议,政府组织人员可以参加主席团”[3]的要求,不少乡镇政府组成人员进入了主席团,同时法律法规没有明确乡镇政府下属的“七所八站”负责人是否可以进入主席团,造成各地的实际做法较混乱,监督作用难于发挥。
    ㈡主席团履职的源动力还不够强大。在调研中发现,乡镇人大主席团工作确实存在不少问题,虽然侧重点各有不同,但主要表现为:在乡镇党委重视方面。如党委很少专题研究人大工作,大多数经费保障不到位,人代会、主席团和代表活动经费等没有依法列入财政预算。大多数乡镇人大虽然配置了办公室和代表议政室,但办公条件十分简陋,跟不上形势发展要求,有些连档案橱柜都没有,更别说配置电脑、数码相机、打印机和互联网等办公设施。在代表工作方面。如因部分代表的入口把关不够严,代表履职水平和意识不高,学习力不强,代表培训效果不到位。部分乡镇人大主席团主动开展的活动不多,代表小组发挥作用不到位。监督工作方面。具体体现在:1、缺乏明确的监督程序。对县、乡人大选举过程如何监督缺乏明确规定, 存在 “制度真空”,如选民登记、代表候选人的提出、确定,选举进行过程所涉及的代表候选人的资信公示、投票、唱票乃至监票等环节的监督没有明确的规定。2、监督范围过窄。强调对代表候选人和选举产生的人大代表的监督,缺乏对选举过程中相关工作人员和机构的全方位的监督,“导致选举主持机构权力过大, 剩余权力过多, 指选、派选甚至‘陪选’现象时有发生”,选民容易“被代表”。3、缺乏专门的代表选举监督机构。当前主要是由选举委员会承担这一职责,但选举委员会本身就是选举的组织者和实施者,出现既当运动员又当裁判员的局面。4、社会监督缺位。当前县、乡人大代表选举, 社会民众包括选民监督不到位, 舆论监督也不够。
    ㈢主席团职责的法律法规授权还不够完整。地方组织法对乡镇人大主席团的性质没有明确规定,对其法律授权也不够具体。各级人大工作者对乡镇人大主席团闭会期间的性质、地位和作用存在理解认识不统一的状况,导致主席团履职时出现理不直、气不壮的现象。县级以上人大常委会开展日常监督工作可依据监督法,且监督法既规定了人大常委会的实体权力,也规定了实施这些权力的具体工作程序,完全做到了有法可依。乡镇人大主席团不是乡镇人大的常设机构,也没有实质的监督权、决定权和任免权,纯属一些协调性的工作,无法进一步协助乡镇人大履行更多法定职权职责。目前,各省(市、区)的地方性法规的规定不一,内容差别较大。
    ㈣县、乡人大代表“退出”机制存在弊端
    1、罢免制度存在缺陷。一是罢免条件不明确。对于什么样的代表必须被罢免法律缺乏明确规定,实践中往往只有触犯刑律或被剥夺政治权利的代表才会被罢免。二是罢免启动程序过严。选民 10 人以上联名就可以提出代表候选人。于此相对的是,对县级人大代表需选民 50 人以上联名,对乡级人大代表需选民 30 人以上联名,才可以提出罢免要求,罢免启动程序明显过于苛刻。三是罢免表决的要求太高。当选县、乡人大代表,只需选区全体选民的过半数参加投票、参加投票的选民过半数赞成即可。而罢免县、乡人大代表,却须经原选区过半数的选民通过,这有可能导致罢免程序虚设。
    2、代表辞职制度不完善。根据《选举法》第 49 条的规定:县级的人大代表可以向本级人大常委会书面提出辞职,乡级的人大代表可以向本级人民代表大会书面提出辞职。如前所述,该条规定过于原则,未交待何种情形下应辞职。实践中,往往只有迁出或者调离本行政区域的代表才会主动提出辞职。即使迁出或者调离本选区,但只要仍在本行政区域仍然不需要辞职。这使代表与选区选民的联系更加容易脱节。
    3、人大代表补选费时费力。在当前制度下,县、乡人大代表出现空缺,只能通过组织补选来接替,但这种直接选举的代表的补选,工作量非常大,而且往往并不及时。若多次出现人大代表被罢免或辞职,就要多次进行补选,对实际工作带来诸多不便。
    四、解决闭会期间乡镇人大主席团履职实践中存在问题的思路和对策
为进一步深化乡镇人大主席团的建设,加快民主法制进程,建议乡镇人大主席团要理顺关系,依法履职,健全制度,确保运转有序有效。
    ㈠配备专职人大主席,依法强化主席团组织建设。根据全国人大常委会党组在《关于修改选举法和地方组织法的几个问题向中央的请示报告》中明确提出的:“乡镇人大主席一般为专职,如是兼职的,则副主席应有一人是专职的,即至少应有一人主要精力用于从事人大工作”[4]的要求,建议乡镇人大统一配备专职主席,并进入同级党委,再依法配备兼职人大副主席一至二人。另据全国人大对地方组织法的相关解释,所谓专职,是指主要精力用于从事人大工作,不是指不能兼任其它职务,比如兼任党委副书记或党委委员职务是可以的。根据工作需要,县(区)政府的编制机构部门要明确乡镇人大干部所对应的公务员编制数量,确保与党委、政府机关干部享受同等对待。乡镇人大主席团及办公室干部的交流、提拔或重用,可由县(区)人大常委会党组推荐,组织部门征求意见或考核了解,确保组织上能全面掌握乡镇人大干部开展本职工作的情况。
    ㈡建立督查考核机制,依法把主席团工作推上新台阶。根据目前乡镇机构设置现状,乡镇人大较上级人大的监督对象少、监督任务轻,且一直存在精简机构的要求,笔者认为,乡镇人大没必要再设立常设监督机构,应从完善主席团作为工作机构的性质职能出发,着重在工作督查考核上下功夫。《监督法》不能完全适用于乡镇人大主席团的监督工作,只能作为工作上的参考。对乡镇人大主席团的工作进行业务考评虽然没有十分明确的法律法规依据,但上下级人大依法有业务指导、法律监督和工作联系的关系,何况人大工作也同样需要不断创新。根据目前法律法规的有关规定,乡镇人大主席团不是权力机关,只能定性为工作机构,但这个工作机构在全国人大系统来讲,队伍最庞大,与人民群众联系最密切,如果放任自流,缺乏实实在在的具体工作动力和压力,对坚持我国人民代表大会制度会带来很大的负面影响。县(区)人大常委会依照法律法规的规定,对下级人大工作机构的日常工作进行量化细化,建立考核体系,其考核内容本身就是对乡镇人大主席团工作所进行的一种业务指导,为其开展工作建立了样板和导向。开展督查和考核有利于主席团明确职责任务,熟悉工作流程,充分发挥作用,可进一步促进乡镇人代会及其主席团会依法规范运行,对已经建立的各项工作制度可督促其进一步落实。同时,还可引导主席团积极开展人大制度的各种宣传活动,营造良好的人大监督、代表履职氛围,着力提高监督实效。
    ㈢履行服务保障职责,依法把代表作用充分发挥出来。党的十八大报告强调:“要在人大设立代表联络机构,完善代表联系群众制度”。乡镇人大主席团要认真贯彻党的十八大精神以及代表法等有关法律法规,支持和协助乡镇人大代表依法执行职务,认真听取和采纳代表意见,努力改进工作。要依法抓好代表执行职务的司法、时间、物质和组织等方面的保障。代表活动经费、人民代表大会及其主席团所需经费要依法纳入财政预算,按规定标准实行全县(区)统筹,由乡镇人大主席团负责管理使用,并由各县(区)人大常委会负责监督落实,确保乡镇人大各项活动经费专款专用。注重代表的政治、业务素质和执行代表职务能力的提升,改善和优化代表结构,加强代表的履职学习和培训。主席团要按照年度工作计划积极组织代表参加履职活动,采取多种形式,密切代表与人民群众的联系,及时反映社情民意,引导代表主动接受原选区选民的监督,充分发挥我国数量上最庞大的代表作用。
    ㈣与时俱进,依法尽快修改完善相关法律法规。《湖南省乡镇人民代表大会工作条例》自2008年修订后,已有6年之久不曾修订,地方组织法自2004年修订以来也已连续贯彻实施了10年。当前,社会管理工作已出现了不少新的趋势,坚持和完善人民代表大会制度,增强道路自信和制度自信,更需要与时俱进。建议依法尽快修订相关法律法规,明确规定乡镇政府组成人员及“七所八站”等部门负责人不能进入人大主席团,适当增加闭会期间主席团的实体权力,如接受乡镇长辞职并报下一次大会确认,办理启动罢免代表的程序等等方面。重点应把现有主席团职责的工作程序象监督法一样进行明确,否则各乡镇人大主席团在工作程序上出现花样百出、五花八门的乱象,容易让被监督对象产生疑虑,无形中增加工作阻力。同时,还可考虑规定乡镇人大主席团成员在每届第一次会议上采用无记名投票方式选举产生,任期为一届,增加其履职的正当性和连续性,届中个别调整可举手表决通过。建议从法律上对乡镇人大主席团的性质、地位和职责作出进一步明确规定,确保乡镇人大的法定职权能够得到充分行使。当然,还有召开人代会的时限及大致时间、代表活动经费的落实等内容也需要进一步作出明确规定。
    ㈤健全县、乡人大代表退出机制。
    1、改革县、乡人大代表罢免制度。选民只有掌握充分的、真实的罢免权,其作为国家主人的地位才能得到保障。一是要明确罢免的条件,明确规定在何种条件下可以提出罢免。二是改革提出和通过罢免案的法定人数,原则上应与提名和通过候选人的法定人数相同。三是设立专门的人大代表罢免审查机构。由县人民代表大会常务委员会成立一个专门机构,对那些违法违纪的代表进行审查处理,以利于对人大代表有效地进行监督和制约。
    2、完善人大代表辞职制度。选民的信任和委托是县、乡人大代表合法性的政治基础,密切联系选民是其天然的职责。因此,应明确规定凡是迁出或者调离本选区的代表,均应主动提出辞职。同时,法律还应规定,凡是对不作为或者被评为不称职的代表,应当主动引咎辞职;本人不提出辞职的,人大常委会或主席台可责令其辞职。
    3、建立代表候补制度。针对直选代表补选费事费力,不符合经济性的问题,可以建立候补代表制度。在选举时,按得票多少设立一定数量的候补代表,在代表出现被罢免或辞职等而出现职位空缺时,由选举时票数仅次于被罢免或辞职代表的下一位递补即可。(责任编辑:刘舒尹)