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印度议会
时间:2016年10月21日 稿源:《外国议会简介》 作者: 编辑:彭之舸
 

  一、议会简史

  印度现代议会制度起源于英殖民统治时期,并随着印度人民民族主义和爱国主义思想的觉醒而发展。18世纪末到19世纪初,印度人开始向英国殖民统治者提出建立宪政体制的要求。1833年,英殖民者在印度建立中央立法机构。1853年,英殖民者增加中央立法机构成员,其立法功能也有所扩大。1861年,英国议会通过《印度参事会法》,授权英驻印总督增加6至12名立法会议成员,其中至少一半由印度非官方人士担任。1892年,英国修订《印度参事会法》,再次增加立法会议成员并扩大其职权。1909年,英国议会再次修订《印度参事会法》,规定分设立法会议和行政会议。立法会议部分成员由选举产生,各级参事会议改称行政会议,其中须有一名印度成员。1919年,英国议会通过《印度政府法》,规定中央一级立法机关实行两院制,即国务会议(上院)和立法会议(下院);两院多数成员由直接选举产生。1935年,英国议会通过新的《印度政府法》,规定由英属印度和土邦组成全印联邦,联邦立法机关由总督、国务会议和联邦大会组成。1945年,英国工党政府公布对印政策,允许印度召开立宪会议,制定宪法。1947年,印度独立。1950年1月26日,印度宪法正式生效,立宪会议成为印度的临时议会。立宪后的第一次大选在1951年至1952年间举行,大选后组成人民院和联邦院。

  建国以来,印度议会发展大体经历了三个阶段。

  1952年5月至1967年3月前三届议会,是国大党执政的黄金时期。以尼赫鲁为首的国大党在三次议会选举中都赢得360个以上席位,在议会占有绝对优势。议会第二大党印度共产党最多时只有29席。建国初期,议员工作热情高昂,在政治、经济、社会等领域立法很多,并对政府工作进行监督。反对党在议会虽力量薄弱,但积极踊跃地参政议政。1964年尼赫鲁病逝后,国大党内部因权力之争发生分裂。英·甘地担任总理后,为巩固权力,依靠少数亲信治党治国,致使国大党的凝聚力和政治影响开始下降。

  1967年3月至1989年11月的五届议会,是议会由一党执政向多党执政的演变期。此间反对党逐步联合,国大党实力起伏不定。第4届议会选举是印度政治分水岭。虽然国大党还是执政党,但丢掉78个议席,在邦立法会改选中遭到失败。此后,英·甘地采取一系列改革措施赢得民心,在1971年第5届选举中又收复许多失地。1975年6月英·甘地在全印实行的紧急状态招致全国性的抗议,导致国大党在1977年第6届选举中惨败,并首次丧失政权。由国大党(组织派)和印度人民同盟等组成的人民党执政两年半后,因自身解体而垮台。英·甘地率国大党在1980年第7届大选中东山再起。执政期间,国大党压制地方势力兴起,引起锡克教徒暴乱、阿姆利则金庙事件后,英·甘地遇刺身亡。继任总理拉·甘地宣布提前大选,依靠全国的普遍同情,历史性地赢得404个席位。这也是国大党最后一次赢得过半数席位。

  1989年11月第9届人民院选举后至今,印度政坛进入“悬浮”议会和联合政府时期。其主要特征是:没有一个政党能在选举中获得过半数席位,历届政府都是联合政府;进入议会的政党越来越多,从1989年的24个发展到现在的36个;右翼的印度人民党逐步发展壮大,开始执掌中央大权,成为与国大党分庭抗礼的全国性大党;印度政治舞台上形成了以国大党及其盟党为一方,印度人民党及其盟党为一方,其他既不与国大党合作、也不与印人党合作的党派为一方的三足鼎立新局面;各小党在大党之间纵横捭阖,不断引起政党联盟的分化组合,保持执政党联盟内部团结和稳定变得重要。期间,前10年印度政坛不很稳定,有三届人民院提前举行选举;政府也更迭频繁,其中一届议会换了三任总理,时间最短的政府只维持了13天。后10年,印议会内党派斗争虽然激烈,但政府还是保持了基本稳定。第13届议会选举后印人党联合23至24个小党组成的联合政府,以及第14届议会选举后国大党与十几个地方小党组成的执政党联盟,都顺利完成任期。第15届人民院选举将于2009年4月16日至5月13日分五个阶段举行。

  二、议会地位

  印度联邦议会是印度最高立法机构,由总统与人民院(下院)和联邦院(上院)组成。联邦院是常设机构,人民院每届任期5年。

  (一)议会与总统的关系

  总统是议会的组成部分,总统召集两院开会,宣布休会或解散人民院,但不参加两院的讨论。两院通过法案后须经总统同意才能生效,一些议案必须听取总统意见后才能提出。当两院休会时,如果总统认为有必要,可颁布与法律有同等效力的法令。通常,总统在每届议会首次全会及每年议会的首次全会上,向两院发表讲话。此外,总统可以任命两院的临时议长;在两院对某议案意见不统一时召集两院联席会议;有权任命两名英籍印度人为人民院议员,12名文学、科学和社会领域的精英为联邦院议员;根据印选举委员会的建议,总统有权裁定当选议员是否合法。

  总统由联邦议会人民院和联邦院以及各邦立法会议员共同组成的选举团选出。

  如果总统违反宪法,议会有权弹劾。对总统的弹劾需要由任何一院至少四分之一的议员联署后提出,并须得到该院三分之二以上议员同意。如果有一院通过对总统的弹劾,另一院也应该启动弹劾程序。如果另一院三分之二以上议员也表决同意,议会对总统的弹劾就获通过,总统应在另一院通过弹劾之日起辞职。

  (二)议会与政府间的关系

  根据印度宪法,总统同时是最高行政首脑。在实践中,总统是形式上的最高领导人,大权掌握在以总理为首的内阁手中。每届人民院选举组成后,总统会要求在人民院席位过半数的政党或政党联盟领导人出面组阁。总理通常是人民院议员,由总统任命,各部部长则来自两院,由总统根据总理建议任命。如果没有政党或政党联盟议席过半,总统可根据自己的判断,挑选可能获得半数支持的议员组阁。如果非议员人士被任命为部长,他需要设法在6个月内当选,否则必须辞职。政府对人民院负责,在人民院失去支持后必须集体辞职。总统可根据总理建议解除部长的职务。

  印度宪法起草者设想,议会是国家的统治者和管理者。由于议会人员众多,行政权交给了政府。但政府应该是议会的组成部分,如同议会中的行政委员会。行政部门与议会的不同作用在于,议会是立法、研究、建议、批评、监督及讨论社会不满的场所,而行政部门则以议会或人民的名义行使管理权。行政部门有权在议会提出法律或财政建议,有权独立制定政策;议会有权了解信息,讨论、审查、批准行政部分提出的建议。行政部门对议会负责,议会通过审议和监督,对行政部门进行控制。

  (三)议会与司法部门的关系

  印度司法部门由印度最高法院和各邦的高等法院等组成。

  根据宪法,议会有权通过制定法律来修改宪法、调整司法部门的权力。议会可以用立法形式延长或取消印度中央直辖区高等法院的司法权,或专门为两个以上的邦或中央直辖区设立一个共同的高等法院,或为中央直辖区设立高等法院。议会有权决定在邦设立行政特别法庭,并规定其特别的司法权力。

  除非议会提议要求总统解除某法官的职务,否则议会无权讨论最高法院或高等法院的判决。如果议会认为最高法院内某法官不称职,两院在以特别多数票(即半数以上议员与会、其中三分之二的议员赞成,以下同)通过决议后向总统提出建议,总统须解除其职务。

  司法部门无权判决议会两院活动是否合法。议会或议员在其行使权力时,司法机关不能干预。

  司法部门在司法审查方面权力很大。在判决时,各级法院经常会参考最高法院对宪法和有关法律的解释。除非最高法院重新解释或修改解释,或者是议会对宪法或法律进行了修改,否则最高法院的解释常被作为法律依据。法院可以宣布议会通过的某一法律,或因超过其权限,或与宪法条款不相符,或侵犯了公民的基本权利而无效。最高法院的判决为最终判决。如果议会的法案被司法部门驳回,议会可以重新审定。议会也可以根据宪法赋予的权力,修改宪法使有关法律不再违宪。印度宪法涵盖面极广,包括议会在内的许多部门都可以合法地解释宪法。

  三、议员选举与议会的产生

  (一)选民资格

  印度宪法对选民、候选人资格都有明确规定。

  凡年满18岁以上的印度公民,不论其宗教信仰、种族、种姓、性别和出生地,都有选举权。

  符合以下条件者有资格竞选议员:1.必须是印度公民;2.竞选联邦院议员必须年满30岁,竞选人民院议员必须年满25岁;3.必须符合印度相关法律规定的条件。

  有以下情况者不能参加竞选:1.在政府机构中任职,有固定收入(法律规定允许者除外,在政府部门担任部长职务者不在此列);2.精神不健康者;3.未解除债务的破产者;4.被中止印度国籍者;5.被议会制定的法律排除在外者;6.叛国者。此外,1951年通过的人民代表法规定,如果某人被判入狱,或因在不同族群中煽动仇恨,或犯贿赂罪,或因宣传或实践诸如不可接触者制度、结婚彩礼陋习或妻子殉夫制等社会犯罪活动者,不能参加竞选。因犯罪被判2年以上监禁者,获释后5年内不能竞选。公务员因腐败或对国家不忠被开除公职后5年内不准竞选。

  (二)联邦院选举

  联邦院议员是各邦和中央直辖区的代表,各邦的联邦院议员由各邦立法会选出,中央直辖区的联邦院议员由选举团选出。只能在本邦或本中央直辖区竞选联邦院议员。选举采用比例代表制间接选举,通过单记移让式比例投票法选举,以保证力量较弱的党派和少数群体都有代表。通常,在部分议员任期届满前三个月内,由总统根据选举委员会的提议发布通告,确定选举日期。选举监察官经选举委员会同意,确定各邦选举地点。在实际操作中,各邦选出的联邦院议员是根据各党派在该邦的实力,按实力分配好席位后推举自己的候选人,候选人当选概率很高。各政党候选人一般由该党领导层推举。联邦院议员任期为6年,每两年改选三分之一,任职时间没有限制,可连选连任。

  (三)人民院选举

  人民院选举时间由独立的印度选举委员会向总统提出,由总统宣布。随后,选举委员会确定各选区提交、审查、退回候选人名单时间和选举时间。每位候选人需交纳一笔担保金,如果其在选举中没有赢得一定比例的选票,这笔资金将不再返还。候选人必须口头或书面保证诚实并忠于宪法,无犯罪前科,同时要报告受教育、财产及负债等情况。选举监察官对候选人审查后,公布合格候选人名单。

  人民院选举为直接选举,各选区的人口大致相同。目前全国划分为543个选区,每个选区选出一名议员。一个候选人最多可以在两个选区竞选。选举结束后,选举监察官确定计票的具体时间,并向选举委员会和人民院秘书长汇报结果。如果对某位候选人的资格有争议,总统将在听取选举委员会的意见后作出裁定。

  人民院选举制度采用英式的单一选区制,每个选区赢得相对多数票者即算获胜,这客观上为各类小党进入议会创造了条件。每当人民院选举时,地方势力和小党会把力量集中在某个选区力争获胜,这是印议会内党派众多,许多政党只有几席甚至1席的主要原因。2004年第14届人民院选举时,平均每个选区有10名候选人,争夺最激烈的选区有35名候选人。

  竞选人民院席位的候选人,大致分为政党候选人和独立候选人。政党候选人通常由该党领导层推举,每个选区一名。独立候选人多是当地名流或在本选区有影响,在竞争党内本选区候选人提名失利后退党另起炉灶。人民院议员任期为5年,任职时间没有限制,可连选连任。

  (四)席位的空缺

  联邦议员不能同时担任两院议员,也不能同时担任联邦议员和邦议员。如果联邦议员又被选为联邦另一院议员,从他新当选起,其原先的席位即为空缺。同样,如果联邦议员当选为邦议员,就不能继续担任联邦议员,除非他在14天内放弃邦立法会席位。

  以下情况也会使席位出现空缺:1.议员主动向议长递交辞呈;2.未经同意,议员60天内没有参加议会会议;3.在其他有收入的工作部门任职;4.被认为精神失常或未解除债务的破产者;5.自愿申请加入外国国籍;6.法院判定其当选无效;7.议会通过动议将其驱出议会;8.当选为总统、副总统或邦长;9.犯有叛国罪。

  (五)选举过程

  选举由独立的印度选举委员会负责实施。该委员会由总统任命的一名主任和两名委员组成。为保证他们能够在组织选举中更好地履行职责,委员会主任一旦被任命,就如同最高法院法官,需要通过一定程序才能被解职。委员需要在主任的建议下才能被解职。在每个邦,各有一名由选举委员会任命的选举事务主任,负责监督本邦选区选民登记的准备、审查和修改等工作。邦以下的各区有都一名区选举事务官员,在邦选举事务主任指导下,协调和监督本区的选举事务。区选举事务官员任命本区投票站的主任和工作人员。投票站主任在选举时负责投票站秩序和监督投票是否公正。选举委员会在与邦政府协商后,在各选区指定一名选举监察官,保证选举按选举法进行。

  在选举中如果有不当行为,候选人或选民可以向高等法院提出申诉,并可向最高法院上诉。

  (六)两院基本情况

  在2004年5月的14届人民院选举中,有5435名候选人角逐543个席位,其中女性候选人为355名,有45名当选。据对当选的其中533名议员年龄统计:25岁至40岁的议员63名,41名岁至55岁的议员231名,56岁至70岁的议员201名,71岁以上的议员38名。

  联邦院目前共244名议员,来自31个政党,其中女议员24人。其中的218名议员中,40以下者5名,41岁至50岁者20名,51岁至60岁者70名,61岁至70岁者68名,71岁至80岁者50名,80岁以上者5名。

  各主要党派席位如下(截至2009年4月):

下院议席

上院议席

下院议席

上院议席

印度国大党

150

70

大众人民党

16

10

印度人民党

111

53

德拉维达进步联盟

16

4

印共(马)

42

15

印度共产党

10

4

社会党

31

14

……

……

……

全国人民党

24

4

总计:

494

244

  目前,人民院席位空缺较多。主要原因是近期一些议员辞职,把精力用于新一届的人民院选举。

  四、议会职权

  印度宪法规定,印度议会的主要职能是制定法律,同时拥有财政、行政监督、修改宪法和弹劾总统等重要权力。

  (一)立法权

  立法权是立法机构的传统权力。

  印度联邦议会和邦立法会都有立法权。宪法把法律规定为三类,第一类是联邦议会有立法权的法律,共97项,包括国防、外交、铁路、通信、银行及货币等。第二类是邦立法会有立法权的法律,共66项;第三类为联邦议会和邦立法会都有立法权的项目,共47项。没有列入这三类的法律,由联邦议会负责立法。联邦议会的立法不仅适用于全境,也对海外印人有效。邦立法会的立法只在本邦有效。

  在联邦议会有立法权的范围内,联邦议会的立法权是至高无上的。在联邦议会和邦立法会都有立法权的范围内,双方都能立法。当联邦法律与邦法律相互矛盾时,邦法律服从于联邦法律。当某项法律双方都有立法权,邦法律只是与以前的联邦法律相冲突,而该项法律总统已同意考虑重新修订时,邦法律有优先权。但联邦议会对这类邦法律有权修改、变更或废除。

  下列条件下,联邦议会有权在邦的立法范围内立法。联邦院以特别多数通过决议,认为对某一领域进行立法符合国家利益;国家宣布进入紧急状态后,联邦议会的立法权扩大,可在邦的立法范围内立法;在履行国际条约义务或国际会议决定时,尽管涉及到邦立法会的权限,联邦议会仍有权立法。如果两个以上的邦立法会通过决议,要求联邦议会对属于邦立法范围的事项立法,联邦议会可以立法。此外,如果总统认为某个邦出现宪政危机,可授权联邦议会行使该邦立法会的权力。

  联邦议会还有权通过立法改变邦的名称、边界和地域等,设立新的邦,增加最高法院的法官数量,设立新的法院。

  (二)修改宪法权

  议会可以按照程序通过修改宪法中的条款来行使修宪权。宪法中的许多条款需要得到特别多数票的同意来修改,某些条款的修改还需得到邦级议会的同意。

  需要得到简单多数同意的修宪内容有:1.新邦的成立和组成、各邦地域的改变、现有邦边界和名称的改变;2.邦级立法委员会(即邦上院)的成立或解散;3.对表列地区和表列部落的管理和控制;4.对阿萨姆邦、梅加拉亚邦和米佐拉姆邦部落地区的管理。

  对宪法其他内容的修改需要得到议会特别多数的同意。

  一些内容除了需要议会特别多数同意外,还要得到一半以上邦批准,才能提交总统同意。这些内容是:1.有关总统选举事项;2.有关联邦和邦的权力范围;3.有关最高法院和高等法院事项;4.有关联邦议会和邦立法会之间的立法权限分配;5.有关各邦在联邦议会的代表事项;6.有关宪法修改程序。

  宪法修正案对邦的批准没有时间限制。

  (三)对政府的控制权

  印度议会主要通过以下办法来控制行政部门:1.按照宪法规定,部长会议对人民院集体负责;2.议会控制政府预算;3.议会通过议员咨询、议会辩论和委员会审议等方式对行政部门实行监督。

  宪法规定,政府合法地征收某项税或从国库中支出某项资金,必须得到议会的特别授权。议会通过对征税、修改税率以及对供应和补助发放的控制,防止行政部门滥用权力。

  议会表达对政府的不信任有以下几种方式:1.对部长会议通过一项不信任动议;2.在某项重大政策上反对政府;3.通过一项休会动议;4.拒绝投票支持或反对政府的财政方案。

  在实践中,议会除了理论上对预算进行控制和使用不信任投票外,实际上无法控制政府。

  (四)人事权

  此外,议会还有多项人事权,可以弹劾总统,解除副总统的职务,解除最高法院和高等法院法官、总审计长、选举委员会委员、两院主席团成员职务等。

  此外,议会有权提出和通过对外宣战和宣布全国处于紧急状态的权力(三分之二多数),宣布某个邦处于宪政紧急状态(简单多数)。

  五、议会组织结构

  人民院和联邦院分别设议长一名,副议长一名。人民院还有主席团成员10名,联邦院还有主席团成员6名,分别由两院议员选出。当人民院或联邦院议长缺席时,由副议长主持会议。当议长和副议长都缺席时,由两院的主席团成员主持会议,行使会议主持人的所有权力。

  (一)人民院

  人民院议员总数不得超过552名,由来自各邦选区不超过530名、各直辖区选区不超过20名的议员以及总统任命的两名英印混血议员组成,任期5年。在人民院议席中,目前为表列种姓保留79席,表列部落保留40席,总席位119席。在国家处于紧急状态时,人民院的任期可以根据法律延长,但不得超过一年。在紧急状态取消后6个月内,人民院的延长任期必须停止。

  (二)联邦院

  联邦院是议会的上院,由不超过250名的议员组成,除总统任命的12名议员外,其他议员代表印度各邦和中央直辖区,由各邦和中央直辖区议会选举产生。联邦院议长由副总统兼任,由两院议员组成的选举团选出;副议长由联邦院议员选出。

  (三)议长

  议长是议会权力和尊严的象征。两院议长是议会的主要发言人,代表本院与总统府联系,对外宣布本院的决定,对内是本院所有事务的最后决定者。他的决定具有约束力,他人通常不能质问、挑战或批评。在涉及与本院有关的宪法条款和有关规定时,议长在议会内拥有最后的解释权。

  议事规则给予两院议长许多相同的权力,以保证议会全会、委员会会议及其他议会活动能够顺利进行。会议期间,议长或会议主持人控制着会议程序和进展。议长有权选择发言人,决定发言时间长短及其发言是否记录在案,可以让某些议员暂时退席,在本院表决不分胜负时投票。议员提出议案需得到其同意。如有必要,议长可以在总统宣布休会前随时召集会议,并根据会场情况随时提出临时休会。

  两院下属的秘书局均在本院议长领导下工作。议长有权保证所有工作人员的利益不受侵犯,无论是否是会期,没有议长同意,任何人不得被抓或被起诉。院内的一切来访者包括记者必须服从其命令。本院所有资产都属于议长管理,未经同意不能随意改建。议长的工资和补助从印度国库统一基金中支付。

  在国内外发生重大事件时,议长有权提出动议表明本院的态度。在外国议员代表团旁听会议时,有权以本院名义表示欢迎。

  议会各委员会根据分工在两院议长指导下工作。各委员会主席由其任命,各委员会成员由其提名,联邦院总务委员会、规则委员会和程序咨询委员会主席由其担任。

  人民院议长。人民院议长从本院议员中选举产生。只要有半数以上议员参加投票,其中半数以上同意即可当选。人民院议长的礼宾地位仅次于印度总统、副总统和总理,排名第四,任期通常为其当选时开始,至下一届议会召开第一次会议前结束。

  除上述权力外,人民院议长可以决定哪些议案属于财政议案,由人民院负责。两院召开联席会议时,由人民院议长主持会议,会议程序按他的指示确定。

  人民院议长是印度议会组织的当然主席,该组织是各国议会联盟和英联邦议会协会在印度的分支机构。印度议会派团出访时,代表团成员由其与联邦院议长协商后指定。人民院议长经常率议会代表团出访。

  联邦院议长。联邦院议长由副总统兼任,其礼宾地位仅次于总统。他通常主持联邦院复会后的第一次全会。当有重要议案或辩论时,他也主持全会。

  联邦院议长有权修改联邦院已经通过的法案或修正案内的明显错误。联邦院通过议案后,在呈递总统前须经其签署。

  (四)两院的职责划分及协调机构

  印度两院同为印最高立法机构,在大多数职责范围内享有同等权力,但一些特别领域各有具体的特权。

  人民院的特权主要表现在:1.印度联邦政府由人民院多数党组阁,印部长会议集体对人民院负责。2.人民院可提出、通过对政府的不信任案,而联邦院无此项权力。3.财政部长以总统的名义只在人民院作预算报告。4.财政议案由人民院提出,通过后征求联邦院的意见。联邦院对此只有建议权,没有决定权。5.某项议案是否属于财政议案,最终由人民院议长决定。6.某院提交的法案被另一院否决时,总统将要求人民院议长召开两院联席会议。只要简单多数同意,该议案即算通过。由于人民院议员人数多于联邦院、人民院的意见往往容易被采纳。

  联邦院的特权有:1.由于联邦院不能被解散,当总统在总理建议下解散人民院后,联邦院代表整个议会行使权力。2.联邦院有权决定联邦议会对某项属于邦立法范围的事项进行立法。

  印度政府内阁中设有议会事务部,对议会工作进行管理、指导和协调。该部门主要职责有:1.管理政府各部与议会有关的事务,协调政府各部与议会间的工作安排,主要有安排部长答询,落实政府部门的承诺,就议会事务向内阁议会事务委员会和各部提出建议。2.负责议会机构组成和行政管理。建议议会会期,计划、协调议会的立法等工作;任命议员在政府各部所属的咨询委员会任职;组织议员参与政府部门的协商活动。3.负责议会内各党团和议员的行政管理,如组织议员出访和国内考察;管理议员的工资、补贴等事务。4.对议会秘书局进行管理。

  六、议会委员会

  印度议会委员会的概念为:1.由议会选出或议长任命;2.在议长的指导下工作;3.向议长报告工作;4.由议会两院的秘书局提供秘书服务。

  印度议会中的委员会分常设委员会和特别委员会。

  常设委员会是根据有关法律规定设立的永久性委员会,人数一般在10人以上,某些重要委员会多达31名。当委员会由两院共同组成时,人民院与联邦院议员比例为2∶1。

  常设委员会分为六类。

  第一类是财政类委员会,共3个,主要职责是对政府部门开支进行详细审查和监督。它们是评估委员会(由30名人民院议员组成,对政府预算和支出进行评估和审查)、公共账目委员会(由15名人民院议员和7名联邦院议员组成,对政府支出账目进行审查,确定所有开支是否由议会授权)、公共企业委员会(由15名人民院议员和7名联邦院议员组成,审查由议事规则规定的公共企业报告和账目,审查总审计长的报告,审查公共企业商业经营情况)。

  第二类与政府部门有关,也是常设委员会中比较重要的委员会,其主要职责是审议政府各部的年度报告以及预算、法案和政策性文件,并向政府提出建议。委员会的建议对政府没有约束力。这类委员会最早成立于1989年,当时只有3个委员会,目前发展到24个。它均由两院共同组成。

  由人民院议员任主席、人民院秘书局负责的委员会有16个,它们是农业委员会、化学品和化肥委员会,煤炭和钢铁委员会,国防委员会,能源委员会,外交委员会,财政委员会,食品、消费者事务与公共分配委员会,信息技术委员会,劳工委员会,石油和天然气委员会,铁路委员会,乡村发展委员会,社会正义与权力下放委员会,城市发展委员会,水资源委员会。

  由联邦院议员任委员会主席、由联邦院秘书局负责的委员会有8个,它们是商业委员会,健康与家庭福利委员会,内务委员会,人力资源发展委员会,工业委员会,人事、公共申诉、法律与正义委员会,科学与技术、环境与森林委员会,运输、旅游与文化委员会。

  第三类是与议会事务有关的委员会,如议员缺席委员会(由15名人民院议员组成)、议程咨询委员会(两院均设。人民院由15名议员组成,议长兼主席;联邦院由11名议员组成,副议长兼主席)、议员议案和决议委员会(由15名人民院议员组成,人民院副议长兼主席)、规则委员会(议长兼主席)。

  第四类是调查委员会,如请愿委员会(两院均设。人民院由15名议员组成,联邦院由10名议员组成)、特权委员会(两院均设。人民院由15名议员组成,联邦院由10名议员组成)。

  第五类是审查委员会,如政府保证委员会(两院均设。人民院由15名议员组成,联邦院由10名议员组成,监督政府部门履行对议会的承诺)、次级立法委员会(两院均设。人民院和联邦院都由15名议员组成,监督有关立法组织在立法过程中是否违反有关规定)、议案审查委员会(两院均设。人民院由15名议员组成,联邦院由10名议员组成,审议各类议案是否与宪法、法律、规定及规章相悖)、表列种姓和表列部落福利委员会(共同委员会,由30名人民院议员和20名联邦院议员组成,审议政府部门表列种姓和表列部落委员会提交的报告,并提出建议)。

  第六类是为议员服务的委员会,如总务委员会(共同委员会,人民院议长兼主席,成员由两院副议长、两院主席团成员、各常设委员会主席、议会政党和团组领导人等组成)、住房委员会(两院均设,处理议员住房、食宿等问题)、图书馆委员会(共同委员会,由包括副议长在内的6名人民院议员和3名联邦院议员组成,协助议员使用议会图书资料)、议员工资和补贴共同委员会(共同委员会,由10名人民院议员和5名联邦院议员组成,与政府协商制定议员的工资及福利待遇)。

  特别委员会是为专门研究某些议案或具体事务成立的,如铁路协定委员会、议员不良行为调查委员会等。

  常设委员会成员任期一般为一年,可连任。但请愿委员会、特权委员会和规则委员会的任期到下次委员会组成前。特别委员会的任期到其任务完成时为止。

  各政党在各委员会中都按其在议会中的实力占有席位。通常议长每年根据各党派建议的名单,经考虑后重新任命一次各委员会成员。

  七、议会会议制度

  (一)议会会期

  印度议会通常每年召开三次会议:2月至5月为预算会期;7月至9月为季风季会期;11月至12月为冬季会期。对联邦院而言,预算会期中间常休会3至4周,所以也可以看成每年召开四次会议。

  人民院和联邦院的法定开会人数均为两院议员人数的十分之一,即人民院为55人(包括议长或议会主持人),联邦院为25人。

  (二)议会表决方法

  两院作出的任何决定都须首先由议员提出动议。在大多数情况下,对动议的审查由口头表决进行。如果议长对口头表决结果有异议,会要求旁听者离席,再次进行口头表决。如果对表决结果仍存有疑虑,议长将要求议员用电子表决器或手写投票方式进行表决。当电子表决器不便使用时,工作人员将向议员发放纸条投票。纸条一面用绿色英语和印度语印着“同意”,另一面用红色印着“反对”。议员需要在选好的一面写上姓名、座位号、时间等。弃权议员可另选用黄色印着“弃权”的票。投票结果由议长或其他会议主持人宣布。会议主持人无权投票,如果投票结果不分胜负,由主持人投票决定。

  (三)议会休会与解散

  总统有权决定议会休会和复会。两院议长有权决定会议暂时休会和复会。

  人民院任期时间从该届议会首次开会时算起。除非人民院提前解散或延长任期,一般情况下,5年任期届满后即使总统没有宣布也应自动解散。

  (四)议会会期特点

  在1977年以前,议会内虽然反对党人数不多,但政府愿意倾听反对党的声音,议会能够有效地对国内外大事进行讨论。随着政党数目和反对派人数的增加,议会越来越局限于有关地区、种姓、语言等方面的问题,并不时被争吵、起哄、退席、抗议所干扰,临时休会越来越多,议会的权威、议员的素质、参会的人数都在下降。

  目前,印度议会会期主要有以下三个特点:1会期很短。在1950年代,议会平均每年开会100天以上。到1999年,议会开会只有51天。进入本世纪,议会每年开会天数在50天至80天之间徘徊。2008年,印度议会全年开会只有46天,创历史新低,与2005年议会各党达成的每年议会开会天数不应少于100天的共识相差甚远。2工作时间变短。即使是在会期,由于反对党经常干扰会议进行,工作时间常被浪费掉。第14届人民院大约四分之一的开会时间因干扰被浪费。3会期难以预测。议会每次开会时间,先由议会事务部向政府的议会事务委员会提出,该委员会根据形势和需要,研究决定日期后再向总统建议,具体时间常在会期临近时公布。2008年,由于议会内各党派斗争激烈,执政联盟为了避免与反对党直接对抗一再推迟会期,结果往年在7月至9月间召开的季风季会议,推迟到12月份才举行。目前,印度社会各界呼声很高,希望通过对议会的必要改革来提高效率。

  八、议会立法程序

  在印度,议员和政府均可提出议案,但大部分议案由政府提出。议案通常被分为三类:普通议案、财政议案和宪法修正案。

  (一)普通议案

  不属于财政议案和宪法修正案的议案都属于普通议案。

  1.议案的起草。当一项立法建议被提出后,政府有关部门要负责研究相关内容。如果该议案还涉及到其他部门或邦一级政府,也要听取他们的建议,并从法律角度与法务部和总监察长磋商。如有必要,还须与专业人士及工业、农业、商业、劳务等各类利益集团磋商。在对所有的建议充分研究后写出方案,提交内阁批准。内阁批准方案后,政府部门在专家和官员协助下起草好议案,并与相关权威部门逐条研究后定稿。

  议案起草好后,由有关部门送交两院中的任何一院审议。该部部长须要提前7天通知议会,要求在议会介绍该议案,并将两份议案文本送交该院秘书长。秘书局认为议案各方面条件都具备后,根据议长决定的日期列入议程。通常,议案文本最晚应在提交审议前两天发给议员。

  2.议案的“三读”。议案在议会成为法案必须在两院经过“三读”。

  一读。经议长同意,有关部长在指定的时间内向议员介绍议案。在这一阶段,介绍议案即是一读。部长一次可以提出多项议案。这一阶段不进行讨论,但如果有议员认为该立法超出议会的权限,议会将就此讨论和表决。会后,议案将刊登在印度议会公报上。经议长同意,该议案也可以省略一读,直接刊登在议会公报上。

  二读。在此阶段议案要受到详细审查。首先由议员对该议案提出意见。这一阶段集中讨论议案的整体结构,而不涉及具体细节。然后将议案交给该院为此专门成立的特别委员会,或由两院议员组成的共同委员会负责修改。共同委员会成员由两院议员组成,人民院与联邦院人数比例为21,主席由该议案一读时的主持人任命。委员会将对议案逐条研究审议,期间可以修改条文,听取有关专家、组织、社会团体的意见。审议结束后,秘书局负责准备有关审议报告,以委员会的名义提交议会。

  如果需要继续听取意见,该院秘书局将向各邦政府和中央直辖区发文,要求当地政府公报刊登该议案,收集地方各界人士意见。这一过程通常为三个月。意见收集后将交给委员会参考,委员会作必要修改后提交议会。如果有关部长对议案表示接受,就可以提交议会审议。这一阶段对具体条文逐条讨论修改,时间相对较长。

  三读。当议案中所有的条文被该院审查后,有关部长会提议议会表决该议案。这一阶段议会审议只限于是否同意该议案,只允许作个别修改。这一阶段讨论时间不长。普通议案只需一半以上议员出席和赞成即算通过。由于执政党通常在议会占多数,这类议案很容易通过。

  3.在另一院审议。议案在任何一院通过后,还需另一院同意。另一院也需经过三读。如果另一院没有通过,两院之间就意见不一致。如果另一院没有修改通过,该议案将呈递总统同意。如果另一院修改后通过,该议案将与修改意见一同退回前一院。两天后,有关部长会提请该院考虑另一院的修改意见。如果该院同意修改,修改后的议案将被看成是经两院同意通过。如果不同意,该议案将再次送给另一院重新考虑。如果后一院坚持修改意见,两院意见就不一致。有时另一院也会搁置议案。在另一院收到议案6个月后还没有审议,就被认为两院意见不一致。

  4.两院联席会议。当两院对议案意见不一致时,将召开两院联席会议解决。宪法授权由总统召集两院联席会议,对议案进行审议和投票。联席会议由人民院议长主持,人民院秘书长协助,按人民院的议事规则进行,由参加联席会议的所有议员投票决定结果。由于人民院人数多于联邦院,它的意见是决定性的。不过,迄今只有三件议案是由两院联席会议通过的。

  5.议案的同意。当两院都通过议案后,将呈递总统同意。如果总统持保留意见,议案就失效。由于总统是宪法规定的国家领导人,他必须根据部长会议的决定行事,或退回议会要求进一步了解核实情况。如果总统同意,议案从他同意时起将成为法律。在他不同意或退回议案让两院重新考虑时,如果两院第二次通过该议案,总统就必须同意。

  (二)财政议案

  印度宪法对财政议案的定义有明确规定,这类议案的内容主要涉及以下几个方面:1对任何赋税的起征、废除、减免、改变;2政府对资金的流通和借贷;3从印度统一基金或准备基金中支付或提取资金;4在统一基金中增加一项新的开支或收费项目;5其他相关事务。包括以上内容的议案并非全是财政议案。当对此有争议时,人民院议长有最后决定权。

  财政议案在总统建议下只向人民院提出。人民院通过后,议长会标明该议案为财政议案,送交联邦院听取建议。联邦院既不能否决也不能修改,必须在收到议案14天内退回人民院。人民院可以接受或拒绝联邦院的建议。如果人民院接受联邦院建议,该议案即被当作人民院接受联邦院建议后获两院通过。如果人民院不接受联邦院建议,该议案就被当作人民院考虑过联邦院建议获两院通过。如果联邦院在14天内没有将议案退回人民院,该议案就被当作在14天后获两院通过。联邦院对此类议案的审议只是形式上的手续,不能做任何改变。

  (三)宪法修正案

  印度议会有权修改宪法,议案可以由政府或议员提出。政府提出的宪法修正案通常先提交人民院,而由议员提出的修正案,则由议会内的个人议案和决议委员会审查后再提交。

  (四)议员提交的议案

  为了表达自己的观点,议员也可以就自己关心的各种问题提出议案。议员提出议案主要是为了在议会内广泛讨论,引起政府和社会关注,帮助政府在立法中充分考虑有关因素,推动政府解决问题。个人提交的议案和政府提交的议案在程序上没有区别,但在一读议案的时间、提出议案的数量、涉及宪法的修改以及全会辩论的顺序等方面有特殊要求。印度议会成立以来,很少有议员提交的议案最后成为法律。

  九、议员制度

  (一)议员特权

  印度宪法和其他相关法律对联邦议员的特权有明确规定。议员享有的特权主要有:1.在议会内言论自由;2.在议会内或议会委员会内的言论不受任何法庭的起诉;3.在议会授权出版或由议会出版的有关报告、文章、投票情况及程序中的内容不受任何法庭的起诉。4.在议会会议期间,议会休会40天内,议会复会40天内,禁止因民事案件逮捕议员;5.议员免除当陪审员的义务;6.议会有权在第一时间了解议员被逮捕、拘留、判刑、监禁或释放等情况;7.在获得议长同意前,不得逮捕议员或向议员递送传票;8.没有得到议会允许,议员无须在法庭上提供与议会活动有关的证词或证据;9.议员一般不旁听另一院及其委员会或邦立法会及其委员会的会议,未经本人同意不得强迫其参加。

  此外,议员在参加议会及其委员会活动时享有的特权和义务有:1.议会各委员会为了解情况,有权咨询相关人员,查看相关文件和记录。议会委员会可以召见有关证人,要求其提供相关材料供委员会使用;2.议会委员会在询问证人时,可以决定是否需要宣誓;3.禁止任何法庭调查议会会议情况;4.呈递给议会委员会的证词及其报告和会议情况,在提交给议会前,任何人不得泄露或出版;5.不得泄露议会举行秘密会议的程序和决定。

  在实践中,议员最重要的特权就是履职时有言论自由,有些法律如诽谤法对普通公民的言论有所限制,但不适用于议员。这是为保证议员能够自由表达自己的思想和观点。议员并非享有绝对的言论自由,还要服从宪法和议会及其委员会的内部纪律,遵守议会议事规则,除特殊情况外,不能谈论法官的行为。

  除宪法规定议员享有的特权外,议会还可以用通过法律的形式规定议员的特权。由于议员之间存在分歧,印度议会两院一直没有通过这类法律。

  (二)议员待遇

  印度议员享有的待遇比较多,主要包括以下几个方面:

  1.工资与补助:(1)月薪12000卢比;(2)每日补贴500卢比(会期,参加议会或委员会或与议员工作有关的其他活动时有);(3)选区补贴每月1万卢比;(4)办公补贴每月1.4万卢比(其中3千购买办公用品,1千购买邮资,1万用于雇用秘书助手)。

  2.旅行便利:每次公务活动时,乘坐火车补助1.5张头等舱的车费;乘坐飞机补助1.25张机票费用;乘坐汽车每公里补助6卢比;乘坐轮船每次补助1.6张最高等级的船票。每位议员每年可在国内与配偶或助手乘坐飞机32次,乘坐火车次数不限。

  3.通讯便利:免费为每位议员安装2部电话,一部安装在新德里分配的住所,一部地点议员个人选择。提供一部免交注册费和租金的手机。每位议员每年可打10万个免费电话。

  4.住所和交通工具:议会给每位议员在新德里提供住所。住公寓楼者免费,住独院楼者只交纳少量租金。每位议员每年可免费用电2.5万单位,免费用水2000千升,任期内可无息贷款10万卢比用于购车。

  5.其他福利:在职期间可以免费使用价值3万卢比的家具;享受最高等级的医疗服务;免除收入所得税;可兑换10万卢比的外汇;使用外交护照;国外公务旅行乘坐头等舱,并有出国补助;在议会用餐、举办各类活动收费很低;享受订机票、船票和火车票的便利,议会院内有邮局、银行提供便利服务等等。

  此外,每个议员每年有权支配2千万卢比,用于个人选区的发展建设。

  议员退休后可终身领取退休金。任职4年的前议员,每月退休金3000卢比;任职5年以上的前议员,每月除3000卢比退休金外,另有600卢比补助;任职不超过4年但担任两届议会的前议员,每月退休金2500卢比;临时议会的前议员,不论该届议会时间长短,每月退休金均为2500卢比。第9届人民院还通过议案,规定担任议员1年以上应有退休金,但总统没有同意。此外,前议员和配偶(或随行人员)可免费乘坐带空调的2等车或卧铺。

  十、议会党团

  印度议会内的党团没有西方国家成熟。每次选举,印度有许多以个人、种姓、群体、部落、语言和地区为特征的政党参选,席位越来越分散。1985年,议会对议会政党和团体作出有关规定。在人民院,议会政党必须至少拥有十分之一的议席,议会团组必须至少拥有30个议席。被议会承认的政党和团组能享受一定的待遇,包括能集中安排议员座区,有自己的党务办公室,议会给提供议会报告和出版物,在各委员会中有名额分配,全会时给分配发言时间,有权协商议会重大事项等。

  目前,印议会两院内有以国大党为首的执政联盟团结进步联盟,印人党为首的反对党联盟民主团结联盟,以及以印共马为首的左派阵线。人民院符合条件的议会政党只有国大党和印人党。由于许多小党领袖不是联邦议员,印度的议会党团并不活跃,影响也不大。重要决策和议会内的行动多以政党领导人或政党联盟领导人会议的形式做出。

  (一)多数党与少数党领袖

  印度议会中没有西方那样的多数党或少数党领袖的概念,而是被称作议会领袖和反对党领袖。

  (二)议会领袖

  人民院的多数党领袖被称为人民院领袖,通常总统让其出任总理。如果总理非人民院议员,人民院最资深的部长会被任命为人民院领袖。同样,联邦院最资深的部长也会被总理任命为联邦院领袖。两院领袖可直接与议长协商,也可通过议会事务部部长与议长协商,安排议会会议日程和内容,讨论议会内的其他重大问题。在一定场合,议会领袖还可以代表议会。

  (三)反对党团领袖

  两院最大的反对党领导人被称为反对党领袖,但该党在两院的实力必须达到十分之一。由于印度不存在两党制,反对党不设影子内阁。

  (四)督导与党团纪律

  印度议会各政党督导的工作主要是协调、联系和督促。督导为本党议员介绍议会工作进展,通报该党对具体问题的态度,并维护本党的纪律。在投票表决时,敦促本党议员出席会议,确保本党议员按照党的决定投票。

  执政党在两院的首席督导为议会事务部部长,他直接向议会领袖负责,是议会与政府各部之间的联络员。其主要职责是就议会事务向政府提出建议,会议期间与总统保持密切联系,并保证该党议员的团结。

  执政党(联盟)和反对党(联盟)督导之间保持着联系,在许多问题上经常沟通和协商,为会议顺利进行发挥着重要作用。

  印度的督导权力相对较大,他不仅督促本党议员参会,还要指导他们行动。由于印度议会制定了《反背叛法》,议员不按党团意志投票,将面临被取消议员资格的惩罚。各党督导在严肃党纪方面扮演着重要角色。

  十一、议会办事机构

  印度议会两院分别设有秘书局,在两院议长的直接领导下工作。秘书局的主要工作内容有:1.为议会立法提供服务。准备会议所需有关立法、咨询、议程等方面的材料。2.为议会审议提供服务。协助议员在全会和委员会审议各类报告、议案和文件。3.为议会提供行政服务。处理诸如发放议员和工作人员工资、补助及其他福利等事宜。4.为议会提供信息和调研服务。为议员提供图书、资料、研究报告、档案及信息服务,收集整理国内外最新资讯,跟踪议会立法进展并提出参考意见,保证议员能了解所有可能在会议上提出的问题。5.为议会提供会务服务。整理大会和委员会的讨论记录,为议员提供个人秘书和速记服务;为议会各类会议提供同声传译服务;为各类会议提供办事员、打字员、记录分类员以及信使服务。6.为议会提供文书服务。包括起草辩论提纲,编辑翻译辩论记录、报告和议会文件;印刷、出版、出售有关文件等等。7.为议会提供后勤服务。保卫议会大院内外的安全,对议会房产进行维护。

  印度议会的两个秘书局是议会的办事机构。秘书局工作人员大致分为三类,第一类为官员类,也是领导或行政层,主要职位包括秘书长、秘书、辅秘、联秘、处长、联处、副秘、下秘等。第二类为普通工作人员,包括各种助理、秘书、速记人员及研究人员。第三类为服务性工作人员,包括司机、会场服务人员等。目前,人民院有雇员近2000人,联邦院近1000人。如果把为议会服务的医疗中心、准备军事力量、小卖部等各类人员算进去,议会会议期间有近5600人,休会期间也有4400人。

  印度议会的图书与信息服务系统比较庞大,它有一套议会图书与参考、研究、资料及信息服务系统,能及时提供国内外信息,供议员研究和参考。议会图书馆藏书超过100万册,有200余种国内外报纸,660多种期刊。下设的研究与信息处根据议员需要,对书刊整理后编印出版论文集、信息公报、背景介绍、数据库等等刊物。新闻与公共关系部门则负责秘书局与新闻界的联系,负责议会的新闻发布。文献资料服务处主要是对议会图书馆内收到的各种图书、报告、期刊、新闻及资料进行分类,找出有用的材料供议员工作中参考。

  议会研究与培训署成立于1976年,隶属人民院秘书局,主要对议员进行议会知识培训,系统介绍议会议事规则和各种规定。它还为联邦议员和邦议员举办研讨会,培训来自不同部门的中高级国家公务员和秘书局新到工作人员,安排国内外学生到议会实习。

  十二、议会对外交往

  印度的对外交往权高度集中在印度外交部,印度中央政府其他部门及各邦政府的对外正式活动都必须得到印度外交部的批准,印度议会与世界各国议会之间的正式交往也不例外。

  在议会中,只有人民院议长一人有对外交往权,他有权邀请外国议会代表团来访,决定印度议会代表团出访。印度议会正式出访的代表团通常称为印度议会代表团,一般由人民院议长任团长,成员由两院议员和工作人员组成。各专门委员会和友好小组均无权单独组团出访,也无权邀请外国议会相关代表团来访。

  印度议会与各国议会之间的交往不很活跃。印度议会每年正式出访的议会代表团数量有限,平均每年10多次,接待的各国议会正式代表团也仅有10余次。

  印度议员除了参加印度议会组织的出访活动外,还参加政府部门组织的代表团出访以及自行组团出访。参加政府代表团由议会事务部征求议长同意后负责安排,自行组团出访也须得到议长和外交部的同意。

  近年来,印度议会越来越关注国际形势和周边地区事务,对外交往也趋于活跃。

  (一)议会对外友好小组

  印度议会组织成立于1949年,是一个自治团体,对议会内所有议员和前议员开放。他们只需交纳500卢比会费,向人民院秘书长提交一份申请即可成为终身成员。该小组的宗旨是:1.增进议员之间的联系;2.研究讨论社会关注的重点问题,并向小组成员介绍有关情况;3.组织议员和社会名流讨论有关政治、经济、国防、社会和教育等方面的问题;4.组织议员出国访问,加强与国外议会的联系。

  该组织由执行委员会领导,它包括主席1人、副主席2人,司库1人,成员16人。人民院议长是该组织当然的主席和执委会主席。联邦院副议长和人民院副议长是该组织当然的副主席。每年年会时,司库和执委会成员从成员中选出。

  该组织是印度议会与其他议会组织交往的纽带。它是各国议会联盟印度的分支机构,也是英联邦议会协会印度的分支机构。该组织负责安排来访的外国元首、政府首脑以及社会名流向议员发表演讲;定期组织有关国内外形势的论坛或演讨会,讨论与议会有关的重要议题。在成员出国访问时,该组织向各国议会联盟成员国分支机构或英联邦议会协会各国秘书处开具介绍信,在访问其他国家时通知到访国,以便得到适当礼遇和便利。

  为鼓励双边交往,近年来,印度议会组织开始成立与其他国家的议会友好小组。根据设想,每一小组将来至少包括30名在任议员,其中20名来自人民院,10名来自联邦院,按各党派在议会中的实力分配名额。友好小组的目标是保持两国在政治、社会、文化等领域的接触,在有关议会活动方面交流信息和经验。目前印度议会中大约有60个左右的双边友好小组,其对外交往活动十分有限。

  (二)印度议会外事工作机构情况

  印度议会人民院和联邦院均有负责外事的工作机构。人民院秘书局有三个处负责外事工作,这三个处为:会议处(各国议会联盟和英联邦议会协会以外的所有外事工作小组)、会议处(各国议会联盟小组)和会议处(英联邦议会协会小组)。此外,印度议会外事委员会实施或参与外事活动。在人民院秘书长直接领导下,秘书局有1名联秘分管会议处(各国议会联盟和英联邦议会协会以外的所有外事工作小组)和议会外事委员会,1名联秘分管会议处(各国议会联盟小组)和会议处(英联邦议会协会小组)。目前,这三个外事处加上议会外事委员会共有15名工作人员,其中联秘2名,处长2名,副秘4名,下秘4名,礼宾官3名。

  联邦院由会议与礼宾处负责外事工作。工作人员有4名,其中联秘1名,处长1名,联处1名,助处1名。

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