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“温岭现象”的启示——关于温岭人大工作的学习调研报告
时间:2017年05月10日 稿源:辰溪人大 作者:黄晓平 编辑:黄倩
 

  近年来,浙江温岭市在加强县乡人大工作和建设中独树一帜,取得明显的成效,被有关媒体和专家称之为县乡人大工作的“温岭现象”。为切实加强和改进县乡人大工作,4月中旬,辰溪县人大常委会组织干部赴温岭市人大学习调研,现就温岭人大工作创新实践谈几点感受和启发。

  一、基本情况

  温岭地处浙江东南沿海,三面濒海,陆域面积926平方公里,辖11个镇5个街道,830个村97个居委会,户籍人口121.05万,属浙江省台州市下辖的县级市。温岭是一座充满生机活力的城市,先后获得“全国农村综合实力百强县(市)”、“中国明星县(市)”、“全国农民收入先进县市”、“国家级可持续发展试验区”和“国家级生态示范区”等称号。2016年,该市实现生产总值900.3亿元,增长8.5%;财政总收入103.2亿元,增长4.6%,其中地方财政收入61.7亿元,增长9.1%;城镇常住居民人均可支配收入48941元,农村常住居民人均可支配收入25922元,分别增长9.4%和9.2%。温岭是全国第一家股份合作制企业的诞生地,民营经济较为发达,全市规模上工业企业1054家,年产值超亿元企业155家,上市企业7家,主要产业集群有泵与电机、汽摩配件、机场工具等,目前已建成“中国泵业名城”、“中国小型空压机之都”等十多个“国”字号生产基地。温岭是浙江省粮、鱼重点产地之一,素以鱼米之乡著称,规模和品牌农业发展被列为浙江农业三大品牌之一,形成了西瓜、果蔗、大棚葡萄、草鸡等六大优势农业产业带,为“中国果蔗之乡”、“中国大棚西瓜之乡”、“中国大棚葡萄之乡”、“中国高橙之乡”,中国“玉麟”牌西瓜荣获中国名牌农产品称号。水产品总量多年位居浙江首位、全国第二,以虾仁出口为最,被誉为中国海虾之乡。

  温岭人大工作敢于创新、善于创新,有多项工作开创了全国的先河。开创的参与式预算改革,将政府的每一笔收入和支出都置于阳光下接受监督,使有限的财政资金在党的领导下发挥出最大的效益,使人民代表大会制度的活力得到最大限度地激发,有效地拓展了公民政治参与渠道,促进了人大法定职权行使,提升了政府预算管理水平,推进了党委依法科学民主决策,其实践成果被写入新预算法。温岭人大开创的“民主恳谈”活动荣获第二届中国地方政府创新奖,列入第七届“全球政府创新论坛”议题;“参与式预算改革”入围“中国地方政府创新奖”。

  二、主要做法

  (一)深入推进参与式预算改革。参与式预算改革是公民以民主恳谈为主要形式参与政府年度预算方案协商讨论,人大代表审查政府财政预算并决定预算的修正和调整,实现实质性参与的预算审查监督。温岭参与式预算从2005年在泽国、新河两镇率先试水,至2010年在全市16个乡镇(街道)全面推广,2008年向上延伸至市级部门预算,相继开展了部门预算民主恳谈、代表联络站预算征询恳谈、预算项目初审听证、人代会分代表团专题审议部门预算、推动预决算公开等创新实践,2013年在市级人代会上开始票决部门预算,2014年市人大常委会尝试预算绩效评价,2015年在市级人代会上试行预算修正案,实现了预算审查不断向纵深推进。参与式预算主要有三个方面特点:

  一是预算全口径。2013年,温岭市在以一般预算监督为主的基础上,首次将社保基金预算提交市人代会审查,全面部署并试编国有资本经营预算,政府性基金预算以及政府性债务收支计划。2014年,首次实现“四本账”预算单独编制并全部提交人代会审查。2015年对提交人代会审查的“四本账”预算进行分本表决,全体代表通过专门表决的方式,分别通过批准一般公共预算、政府性基金预算、社保基金预算、国有资本运营预算等四本预算的决议。

  二是监督全过程。从预算编制开始,到预算执行,再到决算,实行全过程监督,使预算监督形成一个“预算编制有审查、预算执行有监督、预算绩效有评价”完整的循环体系。一是会前四部曲。即在人代会召开之前,预算要通过协商恳谈、征询恳谈、初审票决、项目审查四个步骤。①协商恳谈。2008年以来,温岭市人大在人代会两个月前,举行部门预算民主恳谈会,以乒乓球摇号的方式从专家库、参与库中选出100余名参会人员,听取部门预算单位、财政部门和发改部门报告,采取分组恳谈和集中恳谈相结合的方式,就部门预算充分发表意见和建议,使部门预算更加细化规范。②征询恳谈。2011年起,温岭市人大将部门预算送交各代表联络站进行征询恳谈,延伸预算协商触角,广泛征求基层普通选民的意见。③初审票决。2014年以来,温岭市人大常委会每年围绕政府重点工作部署,选择几个部门,组织开展部门预算初审并票决。④项目审查。从2009年开始,温岭市人大对每年新增的3000万元以上政府性重大投资项目和重大前期项目,通过人大常委会会议逐个初审、表决并提出审议意见。二是会中四专题。①专题报告。从2010年起,温岭市在人代会上恢复口头报告预算制度,2014年开始,每年在财政局局长作预算报告之后,专门安排要票决预算的部门主要负责人向全体代表作部门预算报告。②专题审议。从2010年开始,温岭市每年人代会期间,代表要花费三分之一以上的时间和精力研究“把关”财政预算草案,专门安排半天时间,分代表团对部门预算进行“一对一”或“一对二”的专题审议。③专题票决。从2013年开始,温岭市人大对部门预算和预算修正议案进行分项逐一票决。④专题决议。从2015年开始,温岭市按照全口径要求对提交人代会审查的“四本账”预算进行分本表决。三是会后四配套。①预算公开。将四本账预算、部门预算、镇(街道)预算、上年度决算以及“三公”经费预算在温岭人大网、参与式预算网、温岭阳光工程网、各部门网站等“五网”联动公开,实现在报纸上公开部门预算常态化。②专题询问。把听取和审议审计查出突出问题情况报告同专题询问监督方式结合起来。③绩效监督。定期开展专项资金绩效评价民主恳谈会,建立完善了绩效目标审查监督、绩效运行跟踪监督、绩效评价实施监督、评价结果应用监督、结果反馈公开监督等贯穿预算全过程的绩效监督体系。④考核推动。2010年起,温岭市委将参与式预算工作纳入对各镇、街道的党建考核内容;2014年开始,台州市委将“推广参与式预算”作为加强当对人大工作领导的考核内容,推动参与式预算不断深化。

  三是参与全方位。参与式预算通过定向邀请、广而告之、随机抽样、科学抽样、代表征询、自愿报名、媒体追踪等途径,使社会各界、各个群体都有机会和渠道围绕预算发表意见、提出建议,公民只要想参与预算审查监督,都会有机会。

  (二)依法落实重大事项决定机制。一是建立重大事项清单制度。2016年,温岭市委出台《关于建立提交人大及其常委会讨论决定重大事项清单制度的意见》,对人大讨论决定重大事项的范围、程序、原则、要求等作出具体规定,保证人大重大事项决定权的有效行使。二是建立大会表决决定议案制度。自2007年开始,温岭每年人代会由全体代表从代表议案中表决确立1件以上为大会议案,并在下一年度人代会上,由全体代表听取政府关于大会议案办理情况报告并进行满意度测评。三是加强对政府重大投资项目的审查监督。专门出台了《温岭市人大常委会关于政府重大投资项目监督的规定》,明确人大常委会对投资3000万元以上的政府性项目进行审查把关,对有争议的项目实行人大常委会会议表决,对预算资金调整10%以上的项目由人大常委会审查批准,促进项目科学安排。2010年以来,温岭市人大共对160个拟新增重大项目和110个重大前期项目进行审查,通过审查变动的项目有35个,其中政府重新论证或调整项目29个,取消6个。

  (三)有效发挥代表主体作用。一是开展代表分组监督。每年从“一府两院”工作报告中选出16项重点工作,由16个代表小组进行“一对一”分组监督。8月份召开半年度工作报告会,组织全体代表分线听取各分管副市长、“两院”领导关于重点工作进展情况报告,并开展询问、专题审议和满意度测评。会后强化跟踪监督,对不满意的工作进行重点督办。二是建立代表联络站。以选区或区片为单位设立代表联络站,2008年以来,建成代表联络站45个、网上联络站6个,各代表联络站均配备法律顾问,每月至少活动一次,积极开展接待选民、学习交流、走访调研、视察检查、约见领导、跟踪监督、预算征询、报告初审和服务选民等活动。三是加强代表议案建议督办。建立代表建议综合分析、统筹协调和分类督办制度,实行大会议案办理情况由全体代表满意度测评、代表建议办理情况由常委会满意度测评制度,将代表建议面商率、办结率、解决率、满意率纳入对各承办单位年度目标考核,建立不满意件合议制,公开代表议案建议和办理结果。四是强化代表履职监督。深入开展代表向选民述职活动,要求代表届内至少向选民面对面述职1次、书面述职1次,代表述职前要走访选区选民,述职中要回答选民询问,述职后要接受选民测评打分。建立代表履职档案和履职评估制度,制订《温岭市人民代表大会代表履职评估办法》,对每位人大代表的履职情况实行“每年一评,届末总评”,将评估结果作为责令不称职代表辞职和推荐代表连任人选的依据。

  (四)全面激发镇(街道)人大工作活力。一是实行镇人大“四专”标配。在各镇人大设1名专职主席、2名专职副主席、1名专职工作人员和专门的人大办公室。二是依法规范开好镇人代会。出台了《关于规范镇人民代表大会会议的指导意见》,规定了镇人代会每年均举行2次以上,例会会期不少于1天,并对会议的程序和内容作出规范。建立镇(街道)人大工作联系指导机制和交流互动机制,定期开展理论研讨和镇(街道)人大负责人例会,邀请镇(街道)人大领导列席人大常委会会议,实现市镇人大互动互促互进。当前,温岭市镇人代会民主恳谈、票决预算修正案已蔚然成风。三是规范街道人大工作。修订出台人大街道工委工作规则,明确街道人大职责任务,建立街道人大向人大常委会报告工作制度,深入推进街道预算监督工作,通过开展选民议政会、选民代表大会等方式,积极发挥人大街道工委作用。

  三、几点感受和启示

  温岭人大工作实践取得显著成效,最关键的因素是有一个良好的人大工作环境。这个良好的工作环境源自党委重视、人大主动、政府支持、上下联动。纵观“温岭现象”的成功经验,对创新做好人大工作有以下感受和启示:

  1、党委重视是前提。在温岭人大工作创新实践中,温岭市委给予了高度重视和大力支持,市委常委会定期听取人大工作汇报,及时研究人大重要工作、重大制度建设和履职中涉及的重大事项,支持和保证人大依法行使职权和开展工作创新。在推进参与式预算工作中,各级党委对代表、公民的民主恳谈意见非常重视并积极采纳,并将参与式预算工作纳入党建考核内容;在县乡人大工作综合试点中,市委书记亲自担任试点工作领导小组组长,支持出台重大事项清单制度,及时解决县乡人大工作力量不足等问题,使全市上下推进人大工作的氛围很浓、动力很足。“温岭现象”启示我们,加强党的领导和充分发挥人大职能作用两者相辅相成,发挥人大制度优势和职能作用是提高党依法执政能力的重要途径和有效方式,有利于把权力装进人民代表大会制度的笼子里,推进党的领导法治化。当前,人大出台讨论决定重大事项相关规定和强化预算审查监督,既是中央[2015]18号、省委[2015]26号文件精神要求,也是党依法治国、依法执政的现实需要。各级党委应尊重和履行法律所规定的制度和程序,统筹协调好人大与“一府两院”的关系,支持和保证人大依法行使职权和开展工作创新。

  2、人大作为是关键。温岭市人大的很多探索和突破,其原动力就来自于对人民代表大会这一根本政治制度的忠诚和担当。作为人大工作者,应主动承担起坚持、完善和发展根本政治制度的职责和使命。如果人大自身不主动作为,人大工作就很难推进。当前,不少人大干部存在“二线”思维,“守摊子、过日子、老样子”的现象比较严重,工作缺乏动力、活力。从“温岭现象”可以看到,在“党委决策、人大决定、一府两院执行”的权力运行体系中,人大始终履行“一线”职责,法定的职能作用无可替代。人大工作应积极作为、主动作为、善于作为。首先要认识到位。要充分认识人民代表大会制度的优越性,发自内心的拥护、支持、热爱这一根本政治制度,具有做好人大工作的足够自信和自觉。温岭市原人大主任张学明,对人大工作充满激情,对坚持、完善、发展人民代表大会制度有着强烈的责任感和使命感,正是这种强烈的责任驱动,才使其开创的参与式预算改革取得突出成效。其次要敢于担当。对履行人大法定职责,要有理直气壮的勇气和胆识,敢为人先,敢于碰硬,做到善于监督、正确监督、有效监督。特别是人大“一把手”,既要落实从严治党的主体责任,统一人大一班人的思想,又要担负起向党委汇报、与政府沟通的政治责任,使人大工作始终得到党委的支持、政府的理解和社会各界的广泛参与,不断有所进展。再次要善于创新。要有改革的思维、创新的方法,在事关人大工作长远发展的重大问题和关键环节上不断形成新的思路、推出新的举措,特别在讨论决定重大事项方面,要打破常规,敢于创新,形成规范的制度或办法;在强化预算审查监督中,要通过恳谈、听证等途径和方式,扩大公众参与度、提高预算精准度、增强工作透明度,推动人大工作不断创新发展。

  3、“一府两院”配合是要件。人大监督目的是督促“一府两院”依法行政、公正司法,把各项工作做细做实。这种监督,既是制约,又是支持和促进。“一府两院”作为被监督的主体,如何正确理解、对待人大监督至关重要,直接关系到接受监督是否主动、工作配合是否积极。温岭市参与式预算的不断推进,如果没有政府及相关部门的支持配合、主动跟进,不可能取得这么大的成效。同时政府在参与过程中也取得了诸多收获,不仅拥有了更加坚实的民意基础,而且预算执行更加顺畅、效率更高。根据温岭人大工作的经验,作为由人大选举产生的“一府两院”,要牢固树立宪法意识、法治意识,积极主动地配合支持人大工作。一是要自觉接受人大的监督,主动向人大及其常委会报告相关工作,认真研究处理人大及其常委会的审议意见并及时报告落实情况。二是要带头依法行政、公正司法,规范权力运行,严格依法办事,自觉在法治轨道上推动各项工作。三是建立健全重大事项报告机制,对需人大及其常委会讨论决定的重大事项,要及时报告,人大及其常委会作出决定和决议后要认真落实,主动报告落实情况。四是加强和完善与代表联系制度,特别是政府研究出台重大工程项目或者涉及民生的重大举措,要多听取代表的意见建议。

  4、上下联动是推手。温岭人大工作注重县乡人大工作统一谋划,整体研究,通过县乡互动、上下联动、互相促动、有效活动,形成工作合力,发挥整体效能。在民主恳谈、参与式预算、票决预算修正议案等实践探索中,乡镇人大发挥了开路先锋的作用,在乡镇实践的基础上,由下而上普遍推广。“温岭现象”启示,县乡人大工作是一个有机的整体,乡镇人大在发挥人大整体作用中地位独特、十分重要。换届后,乡镇人大工作人员力量得到整体增强。如何充分发挥好乡镇人大作用是当前人大工作的重点、难点。结合当前乡镇人大工作的现状,推动乡镇人大充分发挥作用,一要加强工作联动。县人大常委会开展的执法检查、代表视察要邀请乡镇人大主席参加,特别是执法检查要县乡联动,形成合力;乡镇人大开展的各项活动分片联系委室要主动参与、加强指导。二要加强学习培训。要有计划的组织县乡人大代表学习政治理论知识和人大工作业务,增强人大代表的整体素质。三要强化督促检查。人大联系委室要督促乡镇人大开好2次人代会、4次主席团会议,指导乡镇人大依法对本行政区域内的重大事项进行审查监督,依法开展各项代表活动,保障代表工作平台高效运行。四要发挥代表小组作用。组织代表小组对政府重点工作实行“一对一”的有效监督,推进政府重点工作得到有效落实。

 

 

 

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