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关于《中华人民共和国行政诉讼法》贯彻实施情况的调研报告
时间:2017年02月04日 稿源: 作者: 编辑:黄倩
 

省人大内务司法委员会

2016年7月

  为协助省人大常委会听取和审议省高级人民法院关于贯彻实施《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称行政诉讼法)情况的报告,省人大内务司法委员会于今年4月发出通知,委托全省市州人大内司委开展了专题调研。6月20日至24日,由内务司法委员会组成人员李平、黄泽良,常委会委员罗述勇、杨吉凡,省人大代表曾令令、谭艳等组成调研组,先后到郴州市及资兴市、株洲市及攸县进行了调研,听取了当地人民法院有关工作情况汇报,召开有政法委、检察、政府法制办、监察、公安、司法行政、国土、人社等单位负责人及人大代表、律师、诉讼当事人参加的座谈会,听取了意见和建议,查看了办案场所及相关档案资料。现将调研的主要情况报告如下:

  一、行政诉讼法贯彻实施主要做法和成效

  近年来,全省各级人民法院以维护人民群众合法权益,促进行政机关依法行政为目标,深入贯彻实施行政诉讼法,依法履行行政审判职能,努力化解行政争议,行政审判工作取得较好成效。

  (一)依法履行行政审判职责,积极发挥职能作用。一是落实立案登记制,保障当事人诉权。各级人民法院按照新修订的行政诉讼法要求,认真贯彻落实最高院《关于依法保障行政诉讼当事人诉权的意见》,努力杜绝“有案不收、有诉不理”现象。2015年5月1日实行立案登记制以来,益阳市两级法院共受理一审行政案件697件,依法裁定不予立案8件,登记立案率为98.85%。资兴市法院共受理行政案件148件,依法裁定不予立案8件,登记立案率为94.6%。攸县法院共受理行政案件86件,依法审查不予受理的仅1件。二是依法审理行政诉讼案件。2015年株洲全市法院收案905件,审结706件,其中判决行政机关败诉56件。如张某诉醴陵市劳动和社会保障局工伤行政确认案,张某因工作时间、工作地点对在劳动工作中发生矛盾的同事进行劝解而摔成重伤,株洲中院二审依法撤销行政机关不予认定工伤的决定,当事人双方均息诉服判,该案被省高院作为典型案例向最高院推荐。三是依法办理非诉行政案件。2012年以来,郴州全市法院共受理非诉行政案件3856件,执结3654件,执结率94.7%,其中审查后裁定不予执行的429件,占11.7%,裁定准予执行的3225件,占88.26%。资兴市法院在郴州率先成立行政非诉案件执行局,2015年5月以来,受理非诉执行前审查案件246件,裁定准予执行209件,撤回申请37件,裁定准予执行率85%,支持和监督行政机关依法行政。

  (二)坚持司法为民,维护行政相对人合法权益。各级法院在行政诉讼中,牢固树立司法为民的理念,稳妥处理发生在征收拆迁、劳动和社会保障、行政赔偿等领域事关人民群众切身利益的案件,依法维护人民群众合法权益。郴州市中级人民法院在2015年就确认行政强制拆除行为违法案件12件;2012年以来,全市法院共审理工伤确认案件182件,判决劳动保障部门败诉案件49件,败诉率26.92%,败诉率相对较高,依法维护了劳动者合法权益;攸县法院在行政审判中注重突出司法为民宗旨,针对涉及民生领域的工伤认定及支付工伤保险待遇纠纷中,用人单位进行恶意诉讼,利用诉讼程序故意拖延时间现象,在诉讼期间甚至出现煤工尘肺病人无钱医治死亡的事件,积极组织当事人进行调解,从维护受害职工的权益出发,反复对用人单位做工作,确保工伤职工尽快获得补偿款。

  (三)发挥行政审判的司法监督职能,助推依法行政。一是积极促进行政机关负责人出庭应诉。株洲中院建议市政府出台了《株洲市行政机关应诉规定》,努力解决“告官不见官”问题。修订后行政诉讼法实施一年来,全市法院一审行政诉讼收案661件,行政机关负责人出庭应诉222件,应诉比例为33.58%,较新法实施前的5.85%有较大提升。二是积极化解重点领域的行政争议。各级法院高度重视矛盾冲突激烈、社会影响面广行政争议的化解,如郴州法院加强对土地征收、征用决定及其补偿决定的合法性审查。三是深化行政审判与行政执法的良性互动,促进依法行政水平。各级法院通过与行政机关、政府法制办建立联席会议、诉前协调、编发行政审判白皮书、到行政执法机关进行辅导讲座等形式,将行政案件情况、审理结果、行政机关负责人出庭应诉情况、行政机关败诉原因等反馈给行政机关,提出依法行政的意见建议。针对行政诉讼中暴露出的执法过程中存在的不规范问题,株洲市公安局组织了6期学习培训班,邀请法学专家和最高院行政庭有关专家对行政诉讼法进行专题授课,提高依法行政水平。四是发出行政审判司法建议,促进行政机关从源头上规范行政行为。各级法院针对行政审判工作中发现的问题,向行政机关提出建设性意见和建议,促进行政机关完善制度,规范行政行为,化解行政争议。近三年来,株洲全市法院共发出司法建议26份,收到良好效果。如,针对市交警支队警务通机械适用法律,随机对违法车辆处罚均适用罚款条款的现象,株洲中院发出司法建议后,市交警支队向省交警总队汇报,对警务通即时处罚的法律依据进行了修改。

  (四)完善审判工作机制,提升行政审判绩效。一是强化审判流程管理。坚持质量、效率并重,强化网上流程管理,把握个案流程动态,缩短办案周期,减少当事人诉累。二是建立行政审判质量效率评估制度。如郴州中院建立了行政审判质量效率评估、诉权保护评估、权益实现功能评估、监督支持评估的“四评估”制度,扎实开展行政审判绩效评估工作,同时,建立了审判绩效分析通报制度,每年召开全市行政审判绩效分析会,每两个月进行一次全市行政审判绩效通报。三是深化行政审判改革,完善行政诉讼程序、行政案件管辖制度。落实指定交叉管辖规定,通过依法指定管辖,打破地域限制,减少外部不当干预。经最高人民法院批准,省高院在郴州市和永州市开展了行政案件相对集中管辖试点,调研了解,郴州中院制定了《行政诉讼案件相对集中管辖工作办法(试行),就诉状的接受和移交、立案审查、集中管辖地法院和非集中管辖地法院的分工、各审理环节的衔接等进行了明确。集中管辖后,原告仍然可以向本地人民法院递交诉状,本地法院负责移送诉状给相应的集中管辖地法院,推行简易程序和巡回审判,一般要求集中管辖地法院到原告所在地开庭审理,进一步便民利民。试点法院资兴市法院(受理苏仙区、桂阳县、永兴县、安仁县、汝城县、桂东县辖区范围内的第一审行政诉讼案件)自今年3月1日试点工作开展以来,已登记立案34件,审理18件,接待来访咨询80余人次,行政案件相对集中管辖试点有序推进。四是建立健全阳光司法机制。全面推进行政案件的审判流程公开和庭审公开,依法应公开的行政裁判文书均上网公开,接受社会和当事人监督,强化阳光司法。对社会影响较大的行政审判案件,法院邀请人大代表、政协委员、相关行政执法单位代表和人民陪审员参加旁听,进一步促进了裁判的公开和公正。

  二、存在的主要困难和问题

  (一)行政相对人“不敢告、不会告、不愿告”的现象仍然较普遍

  调研了解,不少公民、法人和其他组织对行政诉讼缺乏信心和了解,依靠法律维护自身合法权益的意识不强。当自身权益受到侵害时,行政相对人特别是基层群众往往存在“不敢告,不会告,不愿告”的思想。一是行政审判解决的是“官”“民”之间的纠纷,由于受到传统的“民不与官争”思维影响,人民群众往往不敢打行政官司,担心难以胜诉,即使胜诉也担心执行不到位,甚至“赢了一阵子,输了一辈子”。调研了解,不仅基层群众“不敢告”,企业也很少提起行政诉讼。二是不少群众对行政诉讼法律法规懂得不多,不知道如何运用司法救济来维护自己的合法权益,避免违法行政权力侵害。三是对法院能否公正裁判存在疑虑。个别法院在审理有的案件时,机械理解、适用法律,对证据、事实和法律说理分析不透彻,导致当事人不服,以致行政案件上诉率、申诉率较高,服判息诉率偏低。

  (二)行政机关应诉存在“不重视、不理睬、不反馈”的现象

  调研发现,行政机关在行政应讼中存在一些亟待解决的问题,主要是以下四个方面,一是行政机关负责人出庭应诉率底,“告官不见官、出庭不出声”现象比较普遍。据了解,近三年来,永州市全市法院共通知行政机关负责人出庭应诉案件487件,行政机关负责人出庭25件,出庭率仅为5.1%,其中一把手出庭的仅为1件;郴州市全市行政机关负责人出庭应诉率不足5%。负责人不出庭一般以有重要公务为借口,委托工作人员或律师出庭,或者只派代理律师单独出庭。有的即使出庭应诉,也由于不懂相关法律,不熟悉案情,往往存在“出庭不出声、到庭一游”的现象,当事人对此反应激烈。二是有的行政机关不尊重法院裁判,存在抗拒执行、消极执行、采取不正当手段阻碍执行现象。行政判决执行难,不仅对政府形象、司法权威产生不良影响,同时也容易引发涉诉信访。三是有的行政机关对法院依法发出的司法建议采取不理睬、不反馈的态度。而法院也由于没有过硬法律手段,无法采取进一步措施。四是政府法制机构和应诉队伍力量薄弱,行政复议和行政应诉能力相对不足。特别是去年行政机关机构改革后,县(市、区)法制办被撤销,并入政府办成为内设组室,有的人员还减少了,机构、人员与工作任务远不相适应。

  (三)行政案件审理难度加大,法院“不会判、不敢判”的现象时有发生

  修订后的行政诉讼法增加了对规范性文件附带审查制度、扩大了行政诉讼受案范围、加强了对当事人权利的保障、规定行政行为程序违法法院就应依法判决行政机关败诉等,对行政审判工作提出了更高的要求。同时,随着城镇化建设步伐加快,涉及集体土地征收、国有土地上房屋征收、拆迁许可、规划许可以及环境污染等案件显著增多,这类案件复杂程度高、矛盾尖锐、牵涉面广,极易形成密集群体诉讼,社会关注度很高,审理难度增大,对行政审判工作提出了新的挑战。部分行政审判法官还不能适应新要求、新形势,存在专业素养不扎实,对行政管理业务不熟悉,对国家政策和行政机关执法活动的历史演变和沿革情况不清楚等问题,往往就案办案、机械办案,法律效果与社会效果都不理想,个别案件虽已裁判结案,但行政争议依然存在,影响了审判质量;少数案件超审理期限,效率不高。部分法官审判顾虑多,认为法院和行政机关都是国家机关,存在重支持轻监督思想,不自觉地“官官相护”,使行政审判质量打了折扣。对行政机关不执行生效裁判的,法院不敢对该行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法采取措施。

  (四)法院“案多人少”问题较突出,审判力量不足问题有待解决

  修订后的行政诉讼法实施以来,法院行政审判案件数量不断攀升,案件审理难度加大,对法院行政审判队伍带来很大压力。怀化中院2015年5月1日以来,一审受理行政案件增长近4倍,邵阳中院受理的一审案件增长7倍,受理的二审案件增长4倍多。法官办案任务很重,有些法官一年办案数量突破200件。有的基层法院还存在“一人庭”现象。承担案件集中管辖任务的资兴法院(管辖6个县、区)和道县法院(管辖3个县),行政审判人员也分别只有3名和2名,审判力量明显不足。

  三、几点建议

  (一)坚持公正、及时审理行政案件,充分发挥行政审判职能

  各级法院要站在促进依法行政和推进依法治国进程的高度,全面切实贯彻实施行政诉讼法,把加强和改进行政审判摆在更加重要的位置,不断健全完善行政诉讼体制机制,认真履行司法审查职权,依法审理各类行政案件。要狠抓审判工作,围绕破解行政诉讼中的“三难”(立案难、审理难、执行难)问题,严格依法受理行政案件,做到有案必立,公正、及时审理,依法作出判决,严格执行判决,对拒不执行判决的,敢于依法处理,维护司法权威。要切实解决行政纠纷,维护人民群众合法权益。要通过完善审判流程管理、审判监督管理,规范裁判文书制作,加强文书的说理性,提高办案效率和庭审质量。

  (二)努力加强行政审判队伍建设,提升专业化水平和能力

  各级法院要以司法改革为契机,以公正司法为核心,以专业化建设为方向,进一步健全行政审判工作机构,配足配强行政审判工作力量,充实行政审判一线队伍,保持行政审判队伍的相对稳定。要加大对新修订的行政诉讼法的培训力度,提升法官的审判能力和业务素质,加强对国家政策发展、演变的情况了解,切实增强解决行政争议的能力。要加强思想政治工作和职业道德教育,改进工作作风,确保队伍公正廉洁。要不断推进以庭审为中心的审判方式改革,稳妥推进跨行政区域行政诉讼集中管辖试点改革,认真研究解决改革中出现的新情况、新问题。上级法院要加强对新类型案件和新情况、新问题的调查研究,加强对下级法院行政审判工作的业务指导,全面提升行政审判队伍的能力素质。

  (三)加大行政审判工作宣传和监督力度,营造良好司法环境

  各级法院要采取多种措施,加大对行政审判职能和作用的宣传,提高广大群众对行政审判工作的认知度,以行政审判的公正取信于民,增强公民、法人和其他组织通过行政诉讼解决行政争议的信心。各新闻媒体要进一步加大对行政诉讼法的宣传力度,采取以案说法等形式,在全社会普及行政诉讼法律知识。各级政府要大力宣传行政诉讼相关法律法规,落实“谁执法谁普法”责任制,增强公民的行政法律意识,引导行政相对人在遭受行政行为侵害时通过司法途径维护自身合法权益。各级人大及其常委会要加强对贯彻实施行政诉讼法工作的监督,加大对行政诉讼体制机制改革支持力度,加大对行政机关依法行政的监督。各级检察机关要充分发挥法律监督职能作用,进一步加大对法院行政审判工作的监督,促进司法公正。

  (四)提高依法行政水平,预防和减少行政争议

  各级人民政府及其部门要充分认识依法行政、建设法治政府的重要性和紧迫性,提高运用法治思维和法治方式管理社会的能力,尊重法院的司法权威,支持法院依法独立开展行政审判工作,主动接受行政审判监督,认真履行法院的判决和裁定。要深入贯彻落实中央深改组审议通过的《关于加强和改进行政应诉工作的意见》和《国务院办公厅关于加强和改进行政应诉工作的意见》,依法出庭应诉,提升出庭应诉水平。要重视法院司法建议,切实改进行政执法工作。要加强基层政府法制机构和队伍建设,发挥法制机构在推进依法行政、建设法治国家方面的组织协调和督促指导作用。要强化行政复议功能,健全多元互补的行政争议解决体系。

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