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关于检查《中华人民共和国食品安全法》和《湖南省食品生产加工小作坊和食品摊贩管理条例》实施情况的报告
时间:2017年02月04日 稿源: 作者: 编辑:黄倩
 

——2016年7月27日在省十二届人大常委会第二十三次会议上

省人大常委会党组书记、副主任 韩永文

主任、各位副主任、秘书长、各位委员:

  为推动食品安全法律法规全面深入的贯彻实施,保障人民群众的身体健康和生命安全,根据全国人大常委会的部署和省人大常委会监督工作计划,今年,省人大常委会在全省范围内对《中华人民共和国食品安全法》、《湖南省食品生产加工小作坊和食品摊贩管理条例》(以下简称“一法一条例”)实施情况进行了检查。这次检查主要有四个特点:一是领导高度重视。省人大常委会将这项工作列为今年监督工作的重点,成立执法检查领导小组,由常委会党组书记、副主任韩永文亲自担任组长,并于4月12日召开电视电话动员会议,常委会副主任韩永文、李友志和省委常委、省政府副省长陈向群作了讲话,全面部署执法检查工作。二是多方联动形成合力。省政府积极组织做好执法检查迎检工作。省食品药品监管局等省直有关部门积极配合,认真自查自纠。各市州人大常委会深入开展本行政区域的执法检查。湖南日报、湖南经视等媒体全程参与执法检查新闻宣传,组织策划专题报道,营造了良好的舆论氛围。三是检查活动深入扎实。5月下旬,执法检查组办公室赴长沙、衡阳、株洲、岳阳、邵阳、娄底市调研,查看了150多家食品生产经营单位,为执法检查作了前期准备。6月7日,执法检查组召开全体会议,听取省政府及10个省直相关部门自查情况的汇报,常委会副主任韩永文、陈君文、秘书长彭宪法以及省政府副省长向力力出席。6月11日至16日,常委会副主任韩永文、李友志、陈君文分别带队,赴长沙等六个市及所辖13个县(市、区)开展重点检查,实地查看90多家种植养殖基地、农贸市场、学校食堂、食品小作坊和乡镇监管所等,并派出暗访组对330多个站点随机检查。四是突出督促整改。长沙市召开专题会议通报检查组的反馈意见,分类分项落实整改责任;株洲市人大常委会将反馈意见整改情况作为专题询问的重点内容;邵阳市委主要领导全程陪同检查,决定召开全市食品安全工作会议,部署解决检查中发现的问题;娄底市人大常委会根据反馈意见列出问题清单,督促市政府逐一整改。现将检查的主要情况报告如下:

  一、贯彻实施“一法一条例”所做的主要工作及成效

  全省各级政府认真贯彻实施“一法一条例”,依法加强监管,落实法律责任,取得了一定成效,全省食品安全形势总体稳中向好。

  1、政府法定职责进一步落实。一是加强组织领导。省政府将食品安全工作摆到突出位置,每年召开政府常务会议、食安委全体会议、全省食品安全工作会议,研究、部署、推动全省食品安全工作;将食品安全纳入国民经济和社会发展规划、地方政府绩效考核、社会管理综合治理考核和财政预算保障。二是完善配套法规制度。省政府审议通过了《湖南省食品生产加工小作坊小餐饮和食品摊贩管理条例(修订草案)》,正在研究制定关于进一步加强全省食品安全工作的意见,出台了《湖南省食品安全工作考核评价办法》、《湖南省食品药品监管系统事权划分暂行办法》等规范性文件,为依法监管提供了良好的制度保障。建立健全了省食安委联席会议制度和会商机制,完善了行刑衔接机制,初步建立了食用农产品准出准入衔接机制,形成了监管合力。三是加大资金保障力度。省、市、县三级政府普遍建立了食品安全财政投入稳定增长机制。2015年,省财政争取国家和本级投入食品安全监管经费3.43亿元,同比增长14.5%。2016年,省级部门预算财政安排2.15亿元,比2015年增加3546万元,同比增长19.7%;安排农产品安全专项经费3050万元,比上年增长19.61%,增幅均高于一般公共预算收入增幅。四是强化宣传教育。每年举办食品安全宣传周、12331投诉举报日、农产品质量安全月等宣传活动,积极开展食品安全进社区、进学校、进农村、进超市、进餐馆等活动,增强全社会食品安全意识。加大培训力度,2015年,省食品药品监管局举办培训班751期、培训干部4.9万人次,举办企业培训班635期、培训管理人员9.7万人次。

  2、监管体制改革基本完成。一是食品安全监管机构改革和职能调整基本到位。2015年底,县级以上监管体制改革完成。省、市两级独立设置食品药品监管局,承接卫生、商务、工商、质监等部门相关食品安全监管职责,完成了有关机构、人员、经费的有效整合;县(市、区)独立设置监管机构43个,综合设置市场和质量监管局92个,配备人员7353名;设置乡镇(街道)监管所1362个,配备人员7733名。二是畜禽屠宰监管职责调整基本完成。2015年底,省、市两级完成了监管职责调整,畜禽屠宰监管由商务部门划入农业部门,委托畜牧水产部门承担具体工作。今年6月底,66个县(市、区)全面完成职责调整,25个县(市、区)就职责调整发文明确。三是检验检测资源整合取得进展。省食品质量监督检验院成建制由省质监局划入省食品药品监管局,新组建了省食品安全审评认证中心,省食品药品检验检测基地开工建设,12个市州、14个县级区域性检验检测实验室试点项目申报立项。农业部门从2015年起推行农产品检验检测资源整合工作,益阳市已完成整合。

  3、监管力度有所加强。一是严格日常监管。食品药品监管部门严格市场准入,将食品流通、餐饮“两证合一”,将生产多类食品的企业实行“一企一证”,推行基层日常监管责任网格化、检查格式化、管理痕迹化,加强对重点食品和重点领域的监管,2015年完成食品监督抽检1.22万批次,发现和处置不合格食品1227批次。农业部门强化种子、农药、饲料等农业投入品管理,加强对种植养殖环节和畜禽屠宰环节的监管,近几年每年实施农产品监测170万批次,严防不合格食用农产品进入流通消费市场。工商部门严查食品假冒伪劣行为,查处了一批侵犯注册商标专用权案件。质监部门把食品相关产品监管作为重点,严格许可把关,加强监督抽查,近两年省局共抽查食品相关产品10大类4583批次,发现和处置不合格产品106批次。二是加强风险监测。2015年,省卫计委在全省14个市州、122个县市区开展食品化学污染物与有害因素、食品微生物及其致病因子监测,在3个市所辖的5个县(市、区)开展食品放射性污染风险监测,在368家哨点医院开展食源性疾病监测,强化数据分析,及时发布预警,为加强监管提供科学依据。三是严惩食品安全违法犯罪。2015年,食品药品监管部门查处食品安全违法案件6712起,移送司法机关89起,涉案货值4亿多元,其中大案要案60余起。农业(畜牧)部门查处私屠滥宰等违法案件2243起,移送司法机关14起,取缔无证照企业54家,吊销证照27家。公安部门侦办食品、农资类刑事犯罪案件1007起,刑拘1312人,移送起诉973人,涉案金额7.8亿元,在2015年全国打击食品药品犯罪综治考评中位列第一档。

  4、食品安全基础逐步夯实。一是食品安全示范学校创建深入开展。2015年,省食品药品监管局将学校食品安全示范食堂创建升级为示范学校创建,内容由学校食堂扩大到校园超市、小卖部、小餐饮店、饮用水等,全面提升学校食品安全保障水平。创建活动中,娄底市投入资金2.3亿元,改造学校食堂1300多所,创建省级示范学校4所;株洲市投入5622万元,改造学校食堂146所。二是明厨亮灶工程扎实推进。2014年,省食品药品监管局在餐饮服务单位推广明厨亮灶创建。活动开展以来,全省各级财政投入资金5000余万元,引导社会投入资金2.7亿元,对1.3万余家餐饮服务单位进行明厨亮灶改造。目前,大型餐饮服务单位创建完成率32.4%,旅游景区定点宾馆完成率45.8%。三是食品安全村民自治试点推行。2009年起,新宁县8个村试点食品安全村民自治,成立食品安全村民自治委员会,做到有人、有岗、有责、有办公场所,发动和引导农村群众积极参与食品安全治理。2014年12月,国家食品药品监管总局在全国推介新宁经验。目前,新宁县已全面铺开,邵阳其他县(市、区)也陆续开展试点工作,试点村初步形成了“政府引导、部门协作、村民自治、行业自律、全民参与”的社会共治格局。四是规模以上食品生产企业主体责任得到较好落实。检查中发现,长沙市红星实业集团旗下的4家农业经营企业、娄底市湘村高科农业股份公司、临湘市十三村食品有限公司等多家规模以上食品生产企业主体责任意识较强,各项食品安全制度落实较好,相较多数食品小企业而言,食品安全更有保障。

  二、贯彻实施“一法一条例”存在的主要问题

  从执法检查情况看,当前我省食品安全“一法一条例”的实施还存在一些突出问题,需要引起高度重视。

  1、食品安全形势仍然严峻。2015年,我省抽检监测粮食、食用油等25大类、108个食品品种,开展各类监督抽检1.22万批次,抽检食品不合格率10.06%,其中,桶装饮用水、食用油不合格率分别为22.5%、16.5%,校园及周边、旅游景区不合格率分别为10.8%、10%,有5个市州不合格率10%以上。2015年,全省报告食品安全事故16起(其中较大事故8起),发病529人;今年以来,全省报告食品安全事故9起(其中较大事故7起),发病253人。食品安全问题成因复杂,主要体现在以下几个方面:一是种植养殖环节农产品源头性问题不容忽视。农业投入品使用多,农药、兽药、化肥的不合理使用以及环境污染等因素,给农产品质量安全带来风险隐患。2015年,抽检新鲜水产品108批次,10批次检出兽药残留超标;抽检蔬菜1880批次,虽然抽检合格率达到97.3%,但禁用农药甲胺磷2次检出超标,且农药残留检出频次较高。二是食品生产加工和餐饮环节非法添加非食用物质和超限量超范围使用添加剂现象突出。2015年,开展的非法添加物、食品添加剂等697个指标、近20万个项目检测,其中监督抽检项目16万多项次,不合格项目1294项次,占比约为0.8%,其中涉及472个食品添加剂项目,占总不合格项次的36.5%,主要为粮食制品、酱卤肉制品超范围或超限量使用防腐剂,焙烤食品、方便食品、饮料超范围或超限量使用甜味剂或着色剂,辣椒制品二氧化硫超标。今年6月,湘潭县河口镇发生72名居民集体食物中毒事故,就是当地玉之莲超市制售的卤菜过量使用亚硝酸钠引起的。三是流通环节虚假宣传、假冒伪劣等市场乱象依然存在。一些地方销售“山寨食品”、过期食品和不合格食品时有发生,尤其是一些城乡结合部和农村地区成为假冒伪劣食品的集散地。2015年,流通环节抽检食品4179批次,不合格率达9.48%。暗访组在邵阳、娄底市检查5家药店,发现4家有保健品虚假宣传违规行为。四是存在一些监管盲区。检查中发现,长沙、株洲市城区的中小学校外存在大量的托管中心,其餐饮服务无人监管。城市住宅区私房菜馆和网络食品经营等新业态游离于监管之外。一些地方私屠滥宰现象比较严重。还有不少食品小作坊、小餐饮、小食杂店无证照经营,经营场所狭小,卫生条件差,原料无法溯源。这些监管盲区食品安全潜在风险较大。此外,新修订的食品安全法颁布实施后,我省的食品生产加工小作坊和食品摊贩管理条例立法修订还没完成,也影响了对食品小作坊和小摊贩的依法监管。

  2、监管体制机制不够完善。一是有些地方县(市、区)政府“多合一”市场监管机构食品安全监管职责明显弱化。我省68%的县(市、区)将食品药品监管、工商、质监等部门合并为市场和质量监管局,在精简机构、整合力量的同时,也有些地方弱化了食品安全监管职责。如一些市场和质量监管局内设股室17、18个,但食品药品监管股室仅占2至3个,监管队伍平均10人左右,监管力量不增反减,机构设置没有体现食品安全监管首要职责。有的地方名义上“多合一”,但仍是分线监管、分灶吃饭,貌合神离、各自为政。二是执法标识、程序和文书存在不统一的问题。市场和质量监管局在执法过程中存在名称标识、执法程序、法律文书不统一的问题,一些基层监管人员反映要穿几套不同制服执法。一些乡镇(街道)派出机构为事业单位,监管人员缺乏执法主体资格。三是基层改革尚未完全到位。20.2%的县(市、区)尚未完成畜禽屠宰监管职能调整。部分乡镇(街道)食品安全监管机构还没有到位,村(社区)协管员普遍没有配备到位。

  3、基层监管执法能力薄弱。一是监管力量严重不足。目前,我省县级以上食品药品监管机构共有编制5447名(不含工勤编),占人口比例的万分之0.8,低于全国平均水平,与甘肃的万分之4、陕西的万分之3差距较大。特别是一线执法力量与监管任务严重不匹配。如长沙市雨花区高桥监管所3名执法人员,监管对象5000多家;芙蓉区东湖监管所2名执法人员,监管对象4000多家。二是监管能力不太强。全省食品药品监管系统食品相关专业人员仅占在岗人员总数的50.5%,且45岁以上人员比例达67.7%,监管队伍特别是基层专业人才匮乏、人员结构老化、专业判断能力不强等问题尤为突出。在本轮机构改革中,有的地方将食品药品监管部门当作“安置所”,将一些年纪偏大、不懂业务、没有食品安全监管经历的人员安排到食品安全监管岗位,严重弱化了整个队伍的监管能力。三是执法保障仍有不足。乡镇(街道)食品安全监管机构普遍条件较差,主要是执法车辆少、办公办案设备不全、快检设备缺乏,难以有效履行职责。动物卫生监督机构人员经费和执法监督专项经费普遍不足。四是少数地方监管流于形式。少数地方监管部门存在不积极作为或不作为的“懒政”现象,食品生产、流通和餐饮环节依然存在监管盲区,个别地方12331投诉举报电话上班时间无人接听。

  4、食品检验检测能力不强。一是设备设施不完备。县级食品检验检测机构平均面积只有80平方米,大部分乡镇检验业务用房不达标。市县两级检验机构设备老化严重,有的还在使用上世纪八十年代中、后期购置的设备,连日常农兽药残留、非法添加等安全性指标的检测都无法完成。市县农产品质量检验检测机构设施简陋陈旧,大部分未通过计量认证资质考核,不具备合法资质。食品中放射性物质监测能力十分薄弱,省、市两级技术机构大容量预处理设备严重缺乏,全省监测设备仅有一台伽玛能谱仪。二是机构重复建设。现有检验检测机构大多分别隶属卫生、食品药品监管、质监、农业等部门,资源整合不够,重复建设严重,监管信息共享不充分,技术力量分散,没有形成合力。部分高校、科研机构检测任务不饱满,检验资源存在闲置浪费现象。三是分布不均衡。全省现有67个县(市、区)没有设立食品检验机构,有的县日常监督抽检要送到几百公里外的机构进行检验,如通道县和龙山县,严重影响样品检测量和检测时限。四是检测经费严重不足。按照国家要求,我省每年需抽检食品约14万批次,其中省本级需抽样4.2万批次,需抽检经费1.02亿元。目前抽检经费缺口较大,导致检测频次不够。

  5、社会共治格局还不健全。一是食品生产经营者主体责任意识淡薄。有的法律意识和责任意识不强,食品安全生产规范、从业人员健康管理、索证索票及溯源等制度措施停留在纸面上。暗访组在邵阳市检查27家食品生产经营单位,其中5家无证经营,无证经营率达18.5%。有的唯利是图,守法经营意识差,道德诚信缺失。如长沙市开福区小新星黄金海岸幼儿园使用过期、发霉的食材制作食品提供给幼儿食用。有的从业人员素质不高,对食品安全把关不严,不能及时发现安全隐患。邵东县巧大娘食品有限公司工业盐与食品原料未隔离,存在重大食品安全隐患。二是食品行业组织的自律作用有待强化。食品行业组织多由企业会员组成,保持公益性、自律性不够,有的存在明显营利倾向,往往忽视食品安全自我教育、自我管理、自我约束和自我监督,特别是在督促落实主体责任、制定行业标准规范、加强从业人员教育培训、促进行业诚信体系建设等方面有缺失。三是舆论监督和群众监督作用发挥不明显。新闻媒体开展食品安全公益宣传不多,宣传诚信守法典型不够,在增强全社会食品安全意识、倡导形成健康饮食方式方面的宣传、引导功能没有有效发挥。广大群众食品安全辩伪能力与维权意识较弱,食品安全防范意识与监督意识不强。食品安全有奖举报制度有待修改完善,各方参与食品安全监管的积极性没有调动起来。

  三、进一步贯彻落实“一法一条例”的建议

  食品安全是最基本、最重大的民生,保障食品安全是各级政府义不容辞之责。针对这次执法检查中发现的问题,提出以下建议:

  1、进一步加强对食品安全工作的领导。党的十八届五中全会报告和“十三五”规划纲要明确提出“要实施食品安全战略”。习近平总书记对食品安全工作批示指出,要坚持党政同责、标本兼治,落实“四个最严”的要求,切实保障人民群众“舌尖上的安全”。建议省政府大力实施食品安全战略,尽快出台《关于进一步加强全省食品安全工作的意见》,进一步明确加强我省食品安全工作的总体要求、工作目标、保障措施、组织领导和责任追究等重大事项,将食品安全工作全面纳入目标责任制、领导班子和领导干部年度考核、社会管理综合治理等考核体系,并增加考核权重。要落实党政同责,实施食品安全“一把手”工程。各级党委、政府主要负责人同为第一责任人,对于重要的食品安全事项,党政主要负责人要亲自过问、亲自督办,其他负责人对分管工作范围内的食品安全负领导责任;建立健全落实食品安全党政同责的责任追究制,层层落实责任,形成食品安全党政同责、一岗双责、齐抓共管的良好局面。要加快食品生产加工小作坊小餐饮和小摊贩管理条例修订立法步伐,建议省人大常委会尽快审议通过。

  2、完善统一权威的食品安全监管机构。要继续深化食品安全监管体制改革。在机构改革过程中,食品安全工作只能加强不能削弱,食品安全“一法一条例”的贯彻实施只能做实不能虚化。建议省政府对本轮监管体制改革中出现的问题进行专题调研,加强顶层设计,进一步厘清监管职责,严密监管链条,妥善解决一些地方食品安全监管职责弱化、执法程序不一以及基层监管队伍性质、人员身份归属等问题。督促县级畜禽屠宰监管职责尽快调整到位。要强化食品安全监管网络建设。督促县级监管机构全面到位履职,推动组建乡镇(街道)基层监管机构,将村(社区)食品监管协管员配备到位,加快形成食品监管横向到边、纵向到底的工作体系。

  3、强化监管执法能力建设。要充实监管力量。建议省编制部门开展基层行政执法队伍编制问题专题调研,加大跨部门的编制调剂力度,将管理职能已经弱化部门的编制调整到食品药品监管等亟需增加力量的部门来。执法力量配备要向基层倾斜,推进食品安全工作重心下移、力量配置下移,强化基层食品安全管理责任。要提高监管队伍素质。提高监管队伍准入门槛,充实一批学历高、业务强、年纪轻的骨干力量,着力改善监管队伍专业、年龄结构。要加强监管执法队伍法律法规、业务技能、工作作风等方面的教育培训,规范执法程序,提高执法水平。要改善监管方式。扎实推进基层日常监管网格化,做到“以网定格、以格定人、以人定责”,用小网格撑起大安全。要将严格执法与柔性执法结合起来,既要加大监管力度,加强对重点食品和重点领域的监督抽检,以“零容忍”的举措惩治食品安全违法犯罪;又要改善执法方式,对小餐饮、食品摊贩等弱势群体要将违法惩罚与加强服务结合起来,提高人性化管理水平。要加大保障力度。确保食品安全监管各项经费列入年度财政预算并足额保障,切实改善基层监管执法条件,解决基层基础设施差、执法车辆少、检验设备缺乏的问题。

  4、加强检验检测能力建设。要从省级层面加强顶层设计。对全省检验检测资源统筹规划,合理布局,完善功能,加大统筹协调力度,推进各种检验检测资源的整合利用,建立跨部门、跨地区的区域性检测中心,逐步完善检验检测资源共享机制,实现资源共享,防止重复建设。要加强市、县基层检验检测能力建设,改善检验检测设施设备,提高检测能力。要充分利用当地高校、科研院所以及大型企业的食品检验资源,组织高校、科研机构运用专门的实验室、专业设备承担食品检验检测工作。探索建立第三方检验检测机构,进一步解放思想,试点组建一批有资质的国家认可的第三方检测机构,通过政府购买服务等方式,逐步推行由第三方检测机构承担食品检验检测,改变多数检验检测由监管部门所属机构承担这种既当“裁判员”、又当“运动员”的现状,保证检验活动公正、客观,检验结果及时、准确。

  5、着力构建食品安全社会共治格局。要强化源头治理。加强对农业生产环境的治理,改善土壤、水源和大气条件,从源头上做好食用农产品和食品原料的安全控制工作。加大对农业种植、养殖环节的监管,加强高效、安全、低成本病虫防治技术和投入品的研发推广,加强市场监管,形成倒逼机制,从源头上把好安全关。要促进食品产业健康发展。全面落实中央关于供给侧结构性改革的重大部署,把加强监管和促进食品产业发展结合起来,加大政策扶持力度,加快推进食品企业兼并重组,鼓励和支持食品龙头企业做大做强。加强对本地特色食品企业的政策扶持和业务指导力度,通过政府补贴等形式支持有潜力的特色食品企业实施技术改造,指导帮助同类型食品小企业兼并重组,提高食品产业规模化、标准化水平,提高市场竞争力和食品安全保障能力。要强化食品生产经营者主体责任。把强化法治约束和道德教化结合起来,积极推动广大食品生产经营者树立保障食品安全法治意识和职业道德责任感,自觉规范经营行为。加强食品安全诚信体系建设,抓紧建立健全食品安全信用档案,强化信息公开,让失信者寸步难行,让守信者一路畅通。鼓励企业推行电子平台溯源体系建设,做到来源可查、去向可追、责任可究。要强化舆论监督和群众监督。继续加大食品安全“一法一条例”的宣传普及力度,充分发挥各级主流媒体和新型社交网络媒体的作用,采取多种行之有效的方式,广泛深入开展食品安全公益宣传,积极营造良好的食品安全社会氛围。发挥行业协会、社会组织等各方面作用,加强行业自律。修改完善食品安全有奖举报制度,畅通举报投诉渠道,充分调动广大人民群众参与监督的积极性。

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