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关于检查《中华人民共和国民族区域自治法》和《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》《湖南省实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》实施情况的报告
时间:2017年02月04日 稿源: 作者: 编辑:宋晓东
 

  ——2016年9月26日在省十二届人大常委会第二十五次会议上

  省人大常委会委员

  省人大民族华侨外事委员会主任委员

石光明

主任、各位副主任、秘书长、各位委员:

  根据省人大常委会监督工作计划,今年3月至8月,省人大常委会对《中华人民共和国民族区域自治法》、《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》、《湖南省实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》(以下简称“一法两规定”)在我省实施情况开展了执法检查。检查的重点是民族自治地方精准脱贫、生态环境保护、教育卫生社会保障事业发展和自治条例贯彻实施、上级国家机关履行帮扶职责情况。执法检查组由常委会副主任王柯敏担任组长。副主任刘莲玉、王柯敏分别带队进行检查。4月19日,常委会副主任王柯敏、省政府副省长蔡振红出席执法检查动员会讲话,部署执法检查工作。省政府及其有关部门积极迎检,发改、教育、民宗、民政、财政、环保、交通运输、水利、农业、林业、卫计、旅游、扶贫等部门认真自查自纠。有关市州县人大常委会配合开展执法检查或执法调研。7月8日,王柯敏副主任、蔡振红副省长出席执法检查组全体会议,听取国家民委专家辅导报告和省直相关部门自查自纠情况汇报。7月10日至15日,执法检查组分两组,分赴邵阳、湘西自治州、张家界和永州、怀化重点抽查,听取相关市州县人大政府的情况汇报,实地调研学校、医院、敬老院、企业、贫困村。现将检查的主要情况报告如下:

  一、贯彻实施“一法两规定”取得的主要成效

  我省民族自治地方包括湘西土家族苗族自治州(辖8个县市),7个自治县,还有3个享受自治地方经济社会方面待遇的县区(桑植县、永定区、武陵源区),共18个县(市、区)。近年来,全省各级各部门认真学习贯彻中央、省委民族工作会议精神,深入实施“一法两规定”,依法履行帮扶职责,加快了民族自治地方经济社会发展。

  (一)民族团结进步事业有效推进。2015年3月召开的省委民族工作会议暨全省第六次民族团结进步表彰大会对贯彻中央民族工作会议精神,做好新形势下湖南民族工作,加快民族地区经济社会发展做出全面部署,明确了方向、任务、责任和措施。全省各级各部门及时认真学习贯彻,围绕依法行政和民族地区同步建成小康社会重大问题,积极履行职责,加大支持力度。以加快发展、改善民生、脱贫攻坚为重点,深化民族团结进步行动,加强法律监督和工作监督。以系列主题活动为载体,深入开展民族团结进步宣传教育月活动,推动民族法律法规政策宣传教育“进机关、进学校、进社区、进乡镇”,大力推进民族团结进步创建活动。坚持“打基础、利长远、惠民生、可持续”,构建支持民族地区加快发展工作格局,2013年开始,新一轮民族自治地方逢十周年庆典资金支持比上一轮增长近四倍。加强少数民族特色村镇保护发展,评选命名了22个湖南最美少数民族特色村镇, 27个村寨被命名为首批“中国少数民族特色村寨”,已成为民族地区生态文化旅游休闲产业和精品旅游线路的重要载体和节点。重视少数民族合法权益保护,依法配备少数民族领导干部,确保少数民族人大代表和政协委员名额比例,充分尊重少数民族风俗习惯。全省民族关系更加融洽。

  (二)经济社会发展取得长足进步。交通基础设施明显改善。2015年底民族自治地方高速公路通车里程达660公里,除城步、古丈、桑植外,其余全部通了高速公路,县乡公路网络进一步完善。水利建设加快。“十二五”期间安排自治地方水利投资40.14亿元,高出全省平均投资水平12个百分点。培育民族地区特色产业。出台《关于支持加快民族地区产业园区建设发展的若干政策》,湘西州锰锌精深加工、张家界旅游商品加工集群列入全省重点培育发展产业集群,酒鬼酒、正清制药等民族地区优势产业核心企业列入“四千工程”重点企业。鼓励金融机构在民族地区设立分支机构,推动银政银企对接。自治地方2015年全部贷款余额比2010年增长73.3%。2015年,自治地方完成社会固定资产投资总额737.78亿元,社会消费品零售总额397.12亿元,分别是2010年的1.6倍和1.56倍。实现地区生产总值930.67亿元,人均GDP 19615元,地方财政总收入114.29亿元,城镇居民人均可支配收入18713元,农村居民人均纯收入6559元,分别比2010年增长34.79%、56.03%、68.94%、58.84%、117.47%。2015年,18个县(市、区)全面建成小康社会实现程度为84.8%,比上年提高5.5个百分点。

  (三)扶贫攻坚成效显著。编制了湘西地区开发总体规划和10个专项规划,民族自治地方全部纳入湘西地区开发战略。全力推进武陵山片区区域发展和扶贫攻坚,覆盖绝大多数自治地方。实施民族地区高寒山区脱贫专项计划。突出扶贫主战场,精准实施脱贫攻坚,“十二五”期间,安排到自治地方财政专项扶贫资金38.3亿元,约占资金总量的44.9%,其中财政专项资金存量的30%、增量的35%投入湘西自治州。民族自治地方建档立卡贫困村2201个,占全省总数的27.5%,186支省派驻村工作队有91支安排在民族自治地方,占48.9%。2015年18个县(市、区)减少贫困人口25.8万人,脱贫率为22.2%,略高于全省,贫困发生率比上年下降了4.73个百分点,降幅高于全省2.47个百分点。

  (四)民生事业投入不断加大。推进农村义务教育、基本医疗、住房安全、基层就业和社会保障等基本公共服务设施建设,有效缓解了“上学难、看病难、就业难”。制定实施差别化政策,省财政对民族自治地方的体制补助按每年5%的比例递增,在计算标准收支缺口时,公用经费标准提高30%,民生支出标准提高5%。2014-2015年,共安排民族地区民生专项资金147.21亿元,用于农村义务教育薄弱学校提质改造、基层卫生建设项目、城乡居民养老保险补助、就业支持和各类保障性安居工程、农村危房改造。拨付49.12亿元,对重点生态功能区给予财力性补助及实施造林绿化。

  (五)配套法规政策体系逐步完善。“十二五”以来,省委省政府及其部门先后就少数民族高寒山区脱贫解困、支持湘西自治州加快发展、支持片区教育卫生人才发展、支持民族地区产业园区发展、高考加分等出台了优惠政策。省委民族工作会议后,省委省政府又出台了《关于做好新形势下民族工作的实施意见》、《关于深入贯彻落实〈中共中央关于打赢脱贫攻坚战的决定〉的实施意见》等重要文件,编制了《湖南省少数民族事业十三五规划》、《湖南省少数民族特色村镇保护与发展十三五规划》,辖有自治地方的市也相继出台了相关文件。民族自治地方立法工作不断推进。2010年以来,省人大常委会审查批准自治地方单行条例16件,占全部单行条例的55.2%。我省现行有效的地方性民族法规3件,自治条例8件,单行条例29件,相关法规对民族问题作出专门规定的20部,省政府及其相关部门还颁行了一系列规范性文件,为民族地区经济社会发展提供了坚强的法制保障。

  二、贯彻实施“一法两规定”存在的主要问题

  (一)对我省民族省情和民族工作认识存在差距。仍有部分同志对中央和省委民族工作会议关于民族问题和民族工作的判断,实行差别化区域政策帮助民族地区实现跨越式发展的精神理解不深,认识不一;对我省世居少数民族多、少数民族人口多,民族地区贫困面大、与周边地区发展差距大、全面建成小康社会难度大的民族省情了解不透,把握不准。少数同志对民族地区加快发展与全省全面实现小康的关系认识不足,把实施“一法两规定”视为软责任,在研究具体政策时习惯“一刀切”思维,对自治地方依法变通事项不敢支持,不愿放权让利。少数干部对民族工作的重要性、长期性、复杂性认识不足,缺乏做好民族工作的战略定力,片面强调民族问题敏感,消极应付,片面认为民族工作是民族地区、民族工作部门的事,与己与本单位关系不大,工作积极性、主动性和自觉性不高。一些自治地方不重视学法用法,不善于运用自治权和变通权把政策优势转化为工作优势,主观能动性发挥不够。

  (二)“短板”现状未根本转变。由于多方面原因,民族自治地方整体落后的现状还没有根本转变,与发达地区差距扩大的趋势也未根本扭转,同步建成小康社会形势严峻。2015年全面建成小康社会总体实现程度长株潭地区为95.9%,三类地区为86.3%,而自治地方仅84.8%,差距较大。2015年自治地方人均GDP、城镇居民人均可支配收入、农民人均纯收入分别只有全省平均水平的48.63%、64.89%、59.66%。湘西自治州2015年地区生产总值为512亿元,分别比毗邻的贵州黔东南自治州、湖北恩施自治州低299.5亿元、158.81亿元;财政总收入为78.4亿元,分别低69.03亿元、53.65亿元;农民人均纯收入6648万,分别低3906元、2931元。18个县(市、区)都是国、省扶贫工作重点县,2015年底贫困人口仍有90.3万,占全省的20.2%,贫困发生率为16.67%,高出全省8.83个百分点。实现2020年全面建成小康社会目标任务十分艰巨。

  (三)基本公共服务水平亟待提高。民族自治地方基本公共服务历史欠帐多,补课任务重。2015年,民族地区高中阶段毛入学率仅65.4%,比全省低24.6%,中小学、幼儿园人均教学仪器设备和生均图书值明显低于全省水平,中小学运动场地达标率仅9%,教育信息化完成率仅16.8%,义务教育阶段“双师型”教师仅占专任教师的18%,距30%的省定标准差距较大。 “缺医少药”状况仍未根本改变,特别是边远山区,“看病难、看病贵”问题仍然突出,医疗设备简陋,医务人员严重匮乏,个别县尚未普及村卫生室。定向选拔少数民族干部、考录少数民族公务员放宽条件的规定没有执行到位,基层干部结构不合理,一些地方外地干部多、民族干部少的问题凸显。民族地区人才总量不足,专业技术人才和高层次人才偏少,人才“进不来、留不住”的问题比较突出。城步苗族自治县乡镇干部平均年龄47岁,近几年录用的乡镇公务员,外地占61%,流动性大,影响了基层工作。新晃侗族自治县近几年流失到贵州等地的教师202人,卫生人才70人,大多为副高以上职称。教育卫生人才津补贴存在标准偏低、激励保障机制发挥不够等问题,不少地方城郊农村和边远山区补助标准一个样,没有达到激励目的。

  (四)生态保护工作挑战严峻。民族自治地方都是我省重点生态功能区,森林资源丰富,是重要的生态屏障和水系源头。目前生态保护和生存发展的矛盾日益突出。国务院和我省若干规定都明确要求,对民族自治地方建立完善生态补偿机制,具体办法由省人民政府制定。但我省至今未制定具体办法。现有生态公益林补偿标准偏低,省级以上公益林补偿标准为16.75元/亩/年,其中补偿给林农为14.5元/亩/年,而当前林地租金为30-50元/亩,商品林年均收入为450-725元/亩,相差几十倍。山区人均耕地少,现有惠农政策难以惠及林农,林农返贫现象比较严重。环境治理滞后,城镇污水和农村垃圾处理率分别只达到78.5%、87.4%。

  (五)执行法律法规和优惠政策难以到位。民族自治地方反映,法律规定和部分优惠政策执行中存在落实不到位的问题。一是比照实施西部大开发政策难落实。国务院明确我省自治地方全部纳入比照享受西部大开发政策范围,但目前只有湘西自治州、张家界“一县两区”比照享受了部分西部大开发政策。18个县市区还有6个未能享受民族贸易政策。二是配套资金减免政策难到位。除高速公路全部由中央和省级财政承担外,其他在自治地方安排的基础设施建设项目,地方配套资金比例均在总投资的20%-50%之间。三是资源开发和税费返还照顾政策打折扣。自治地方自治条例都有共享收入返还规定,除湘西自治州获得部分共享收入返还外,自治县尚未落实。四是制定配套措施严重滞后。“一法两规定”对政府及其有关部门制定实施办法和具体措施均有明确规定,目前这项工作进展不理想,很多部门未出台具体办法,影响了法律法规实施效果。

  三、进一步贯彻实施“一法两规定”的几点建议

  (一)进一步提高思想认识,切实履行法定帮扶职责。民族区域自治制度是我国三大基本政治制度之一,民族区域自治法是实施这一基本政治制度的法律保障。习近平总书记在中央民族工作会议上强调,要把宪法和民族区域自治法的规定落实好。我省是少数民族人口大省,民族地区和贫困地区、边远山区、革命老区、生态功能区高度重合。省委、省政府关于率先在中部地区实现全面小康的战略部署,对民族自治地方加快发展提出了更高的要求。各级各部门要以高度的政治责任感,贯彻五大发展理念,按照省委省政府《关于做好新形势下民族工作的实施意见》以及《责任分解方案》要求,切实履行法定职责和工作责任,结合本单位职能,坚持问题导向,制定出台含金量高、操作性强的具体措施,有几条规定几条,能做到就落实,增强政策可及性,提高民族地区人民群众的获得感。

  (二)制定完善差别化政策,确保全面建成小康社会目标如期实现。民族地区是我省经济社会发展的“短板”,是扶贫攻坚主战场,要以增强区域内生动力为主线,以改善民生为核心,以经济增长、财政增效和居民增收为主要目标,抓紧制定完善差别化支持政策,大力推进精准扶贫,壮大特色优势产业,完善城乡基础设施,加快发展社会事业,确保如期实现全面建成小康社会目标。进一步完善财政均衡性转移支付增长机制。加大一般性转移支付力度,在转移支付中加大民族因素权重,对民族文化保护传承等少数民族和民族地区特殊问题加大财政专项扶持力度。落实共享收入返还政策,增强民族自治地方财力。坚持基础设施建设项目向民族地区倾斜,按规定减免配套资金。统筹民族地区城市、小城镇发展,支持少数民族特色村镇建设。支持民族地区开发利用优势资源,大力发展文化旅游、现代农业、特色工业和边贸物流业等特色优势产业,加快产业结构调整,支持形成适合民族地区发展实际的产业结构。充分考虑我省民族地区、贫困地区高度重合实际,采取有效措施,集中力量扶贫攻坚。创新金融支持政策,加大信贷支持力度,适当放宽民族地区贷款审核评估条件,落实民贸民品企业优惠政策,探索建立省级民族贸易县,支持民族地区加快发展现代服务业。

  (三)完善基本公共服务,切实保障和改善民生。坚持把发展教育作为扶贫攻坚的优先任务,尽快出台《湖南省关于加快发展民族教育的决定》,实施贫困家庭学生精准资助工程,建立健全贫困家庭子女学前教育、义务教育、普通高中教育资助体系,全面落实建档立卡贫困家庭高中生免费入学;按义务教育标准化要求,改善非完全小学和教学点基本办学条件,支持发达地区各类学校与民族地区学校开展结对帮扶。重视发掘和弘扬少数民族优秀传统文化,努力构筑各民族共有精神家园。切实提高民族地区基层医疗服务水平,完成乡镇卫生院、村卫生室标准化建设,在每个民族县建成一所二甲综合医院和一所标准化妇幼保健计划生育服务中心,支持办好一所中医民族医院;提高医疗补助金标准,落实贫困人口参加新农合个人缴费部分由财政补贴、看病费用报销比例提高10%的政策。加快建立城乡统一的人力资源市场,加强劳务输出基地和创业孵化基地建设,多措并举扩大就业;扩大社会保障覆盖面,逐步提高养老保险基础养老金标准。

  (四)建立完善生态补偿机制,筑牢生态安全高地。坚持“谁开发谁保护、谁受益谁补偿”原则,探索建立同一流域上下游生态保护与生态受益地区生态补偿机制,逐步加大重点生态功能区转移支付补偿力度;涉及生态的耕地保护资金、水资源费、矿产资源补偿费、森林植被恢复费等共享收入部分全部返还给民族自治地方;科学测算生态经济效益,建立生态公益林补偿标准动态调整机制。支持张家界市、江华瑶族自治县国家主体功能区试点建设,推进武陵山片区全国生态文明先行示范区建设;继续实施退耕还林、水土保持、地质灾害防治、天然林保护、石漠化治理等重点生态修复工程,加强重点流域水污染防治,筑牢民族地区生态安全屏障。

  (五)大力实施人才支撑战略,加强民族干部人才队伍建设。少数民族干部人才是民族团结进步事业的坚实脊梁和中坚力量。上级政府及其工作部门领导人员中应合理配备少数民族干部,完善定向录用选拔少数民族干部办法,在省内高校和各级党校(行政学院)开设民族干部人才培训班,坚持上级部门、发达地区与民族地区干部人才双向交流、挂职锻炼制度,有计划地选拔优秀少数民族干部到省直机关任职。重视和研究民族地区人才流失现象,制定具体措施,确保民族地区各类人才进的来,留得住,用得好。完善民族地区教师、全科医生和乡村医生培养和补充机制,鼓励科技人才到民族地区支医、支教、支农等,并作为晋升专业技术职称的重要依据。建立专家岗位补贴,支持民族地区引进急需紧缺的科技人才和经营管理人才,各类国外引智项目、优秀专家评选、培训人员选拔、科技成果评奖等方面,应向民族地区倾斜或单列指标,在职称评定、科研项目、著作出版等方面给予支持。逐步提高艰苦边远地区津贴标准,科学确定艰苦边远地区津贴区域范围,适当提高片区农村基层教育卫生人才津贴标准,完善办法,激励各类人才安心艰苦边远地区工作。

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